I OSK 3944/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 285/18, w sprawie ze skargi Gminy O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały Gminy O. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność Gminy O. oraz ich wydzierżawiania i wynajmowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 285/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Gminy O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., Nr [...], o stwierdzeniu nieważności wybranych zapisów uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność Gminy [...] oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku Gmina [...] zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm.), przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że kompetencja rady do wyrażenia zgody na bezprzetargowy tryb zawarcia umowy najmu lub dzierżawy nie wynika z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, lecz wyłącznie z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.), pomimo że w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym rada posiada kompetencje do określenia zasad wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony oraz gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, co oznacza, że ma prawo w sposób generalny określić, w jakich sytuacjach wyraża zgodę na zawieranie takich umów bez stosowania przetargu, - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a w zw. art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że rada nie może określić w uchwale zasad organizacji przetargów na najem i dzierżawę nieruchomości oraz udostępniania nieruchomości, podczas gdy kwestie te mieszczą się w pojęciu zasad wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości a nie w pojęciu sposobu wykonywania uchwał lub gospodarowania mieniem komunalnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym rada posiada wyłączne uprawnienie do określania zasad wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata, na czas nieoznaczony oraz w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Jedynie w przypadku, gdy rada nie określi powyższych zasad burmistrz może dokonywać tych czynności wyłącznie za indywidualną zgodą rady. Normując zasady gospodarowania mieniem gminnym, Rada Miejska w O. w § 17 ust. 2-3 uchwały wyraziła zgodę na bezprzetargowy tryb zawarcia umów najmu lub dzierżawy z dotychczasowym dzierżawcą lub najemcą na czas nieoznaczony, na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata, gdy strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość oraz wskazała trzy inne sytuacje, w których dopuszczalne jest zawarcie tych umów bez przetargu, czyli określiła zasady, na jakich gmina może wynająć lub wydzierżawić nieruchomość. Oprócz kontynuacji umów z dotychczasowym posiadaczem zależnym, tryb bezprzetargowy dotyczy wydzierżawienia lub wynajęcia nieruchomości: na cele publiczne określone w ustawie ze Skarbem Państwa, jednostkami samorządu terytorialnego lub z jednostkami organizacyjnymi Gminy O. (§ 17 ust. 2 pkt 1-3 uchwały). Każda z tych podstaw ma swoje uzasadnienie: umożliwienie realizacji celów publicznych, które są w ustawie o gospodarce nieruchomościami traktowane w sposób szczególny oraz umożliwienie zawarcia umów podmiotom publicznym i jednostkom gminnym (ośrodek kultury, biblioteka itp.), które powinny być traktowane priorytetowo - trudno wyobrazić sobie sytuację ogłaszania przetargu na wydzierżawienie lub wynajęcie nieruchomości, która jest konieczna tym jednostkom. Każda inna sytuacja będzie w dalszym ciągu wymagała indywidualnej zgody rady. Rada wskazując przypadki, w których burmistrz może zawrzeć kolejne umowy najmu lub dzierżawy udzieliła na to generalną zgodę. Natomiast postanowienia § 17 ust. 4-5 uchwały dotyczą sytuacji, gdy burmistrz najpierw zawrze umowę na okres do 3 lat (więc bez przetargu), a potem - w oparciu o powołane przepisy uchwały - może zawierać kolejne umowy bez indywidualnej zgody rady. Powyższe unormowanie, jak również unormowanie wskazane w § 17 ust. 2-3, ma swoje uzasadnienie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2534/15), zgodnie z którym rada gminy może udzielić generalnej zgody na dokonywanie czynności przez wójta w sprawach majątkowych gminy w odniesieniu do umów zawartych na czas oznaczony powyżej 3 lat lub na czas nieoznaczony poprzez uchwalenie zasad obrotu nieruchomościami. Nie ma przeszkód, aby taka generalna zgoda dotyczyła także zawierania umów kolejnych po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Wojewoda, stwierdzając nieważność postanowień § 17 uchwały, doprowadził do sytuacji, która - wbrew treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym i cytowanemu wyżej wyrokowi NSA - wymusza za każdym razem podejmowanie przez radę indywidualnych uchwał w sprawach wydzierżawienia lub wynajęcia nieruchomości w każdej sytuacji (z wyjątkiem pierwszej umowy do trzech lat). Tymczasem rada już w uchwale w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami ustaliła, na jakich zasadach te czynności mają się odbywać i nie ma potrzeby dokonywania ich indywidualnie. Ustawodawca w art. 37 ust. 4 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami kierował się intencją umożliwienia radzie wyrażenia generalnej zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawierania umów najmu lub dzierżaw na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony. Jedynie takie stanowisko będzie spójne z wykładnią zawartą w powołanym wyżej wyroku NSA - skoro art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym umożliwia udzielenie generalnej zgody przez radę na wydzierżawianie lub wynajmowanie nieruchomości, to jedynie tożsama wykładnia art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami umożliwi spójną interpretację tych przepisów. Nie jest to stanowisko odosobnione ponieważ taki pogląd wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 15 maja 2009 r., sygn. II SA/Kr 442/09. Także treść przepisów § 16 ust. 3 i § 18 ust. 2 uchwały mieści się w pojęciu zasad wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości. Z mocy art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Do takich aktów należy zaliczyć uchwalę podejmowaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, która ma określać ogólne zasady wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości. "Poprzez pojęcie zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu, o którym stanowi art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, należy rozumieć zbiór podstawowych reguł postępowania organu dla organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy, z nabywcą nieruchomości" - tak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 917/17. Podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 14 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 586/08, zgodnie z którym "zasady należy rozumieć jako ustalony na mocy przepisu sposób postępowania. Zatem rada gminy winna opracować zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy." Uchwala Rady Miejskiej w O. w § 16 ust. 3 i § 18 właśnie takie ogólne zasady wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości określa, natomiast szczegółowe regulacje dotyczące każdorazowych, a zatem indywidualnych warunków przetargu i wywoławczą stawkę czynszu Rada pozostawiła Burmistrzowi. W § 16 ust. 3 uchwały Rada nie "narzuciła organowi wykonawczemu gminy sposobu wykonania uchwały", a wskazała, że wszelkie wytyczne dotyczące zasad udostępniania nieruchomości Burmistrz określi w drodze zarządzenia stanowiącego jedną z podstawowych form wydawania aktów publicznoprawnych. Natomiast w § 18 Rada określiła generalne zasady przeprowadzenia przetargu, przy czym podkreśliła, że to Burmistrz każdorazowo określa warunki przetargu i wywoławczą stawkę czynszu (§ 18 ust. 2 uchwały). Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określa, w jaki sposób mają się odbywać przetargi na najem i dzierżawę nieruchomości. Cały rozdział 4 w dziale II tej ustawy dotyczy zbywania nieruchomości o czym świadczy tytuł rozdziału, jedynie ust. 4 - 4a w art. 37 dotyczą najmu i dzierżawy. Ponadto, art. 38 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na który powołał się Wojewoda, dotyczy wyłącznie zbywania nieruchomości. Rada nie wskazywała konkretnych działań, ale ogólne zasady oddawania nieruchomości w najem lub dzierżawę. W związku z tym Rada Miejska w O. prawidłowo na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie gminnym określiła zasady wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości w uchylonych § 16 ust. 3 i § 18 uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm. - dalej ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zarzut kasacyjny błędnej wykładni 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym nie jest trafny, ponieważ Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że o przetargowym i bezprzetargowym trybie zawarcia umów użytkowania, najmu i dzierżawy, stanowi w pierwszej kolejności i w sposób wyraźny art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli więc ogłaszanie, organizowanie i przeprowadzanie przetargu stanowi ustawową kompetencję organu wykonawczego gminy (art. 38 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami), to zawarcie w § 17 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność Gminy O. oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania, generalnego stwierdzenia, że: "w drodze bezprzetargowej umowy dzierżawy mogą być zawierane:" powoduje, że Rada Gminy O., jako organ mający sprawować nadzór i kontrolę gospodarowania nieruchomościami przez Burmistrza Gminy O., nie ma w ten sposób wiedzy, wobec jakich nieruchomości udzieliła zgody organowi wykonawczemu na odstąpienie od przetargowego wyłonienia użytkownika, najemcy i dzierżawcy. Udzielona zgoda jest zatem blankietowa, co podważa jej ustawowy charakter, wynikający z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako wyłącznej kompetencji Rady do decydowania, które z nieruchomości Gminy O. mogą być wyłączone z ustawowego obowiązku przetargowego wyłonienia użytkownika, najemcy i dzierżawcy. Poglądy sądów administracyjnych przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie mają waloru wiążącego w niniejszej sprawie, ponieważ zostały wyrażone w okolicznościach faktycznych innych spraw. Brak jest także podstaw prawnych do sformułowania w § 17 ust. 3 omawianej uchwały Rady Gminy O. z dnia [...] stycznia 2018 r., prawa pierwszeństwa zawarcia umów najmu lub dzierżawy oraz warunków skorzystania z tego pierwszeństwa. Pierwszeństwo to nie stanowi bowiem zasady wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, lecz zindywidualizowany przywilej, którego źródłem może być ustawa określająca warunki niezbędne do uzyskania takiego pierwszeństwa. Również zarzut kasacyjny błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a w zw. art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym nie zasługiwał na uwzględnienie. Skoro bowiem w art. 30 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca wskazał, że do zadań burmistrza należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał, to znaczy, że kwestia ta nie może być w żaden sposób kształtowana przez radę gminy. W związku z tym, określenie w § 16 ust. 3 uchwały Rady Gminy O. z dnia [...] stycznia 2018 r., formy działania Burmistrza Gminy O. nie znajduje podstaw w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Brak jest także podstaw prawnych do szczegółowego unormowania w § 18 powołanej uchwały Rady Gminy O. z dnia [...] stycznia 2018 r. kwestii dotyczących komisji przetargowej i innych elementów przetargu, skoro według art. 38 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przetarg ogłasza, organizuje i przeprowadza organ wykonawczy gminy. Treść omawianego § 18 uchwały Rady Gminy O. z dnia [...] stycznia 2018 r. nie stanowi bowiem zasad wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości, lecz określa sposób i reguły przeprowadzania przetargu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.