I OSK 3804/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 320/18 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 320/18 oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2018 r., nr Rep. [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z [...] lutego 2018 r. Wójt Gminy [...] odmówił skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na babcię K. K. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1952, ze zm.; dalej jako u.ś.r.). Bezspornym jest, że babcia skarżącego posiada znaczny stopień niepełnosprawności i wymaga opieki innej osoby. Jednakże przyznanie tego świadczenia mogłoby nastąpić wyłącznie w razie ustalenia, że jej syn i córki legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tylko bowiem w takiej sytuacji doszłoby do przejścia na skarżącego obowiązków alimentacyjnych wobec babci, zaś z akt sprawy jednoznacznie wynika, że syn i córki orzeczenia takiego nie posiadają. Tym samym zdaniem organu nie zachodzą podstawy do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia, bowiem obowiązek sprawowania opieki nad jego babcią spoczywa w pierwszej kolejności na ojcu skarżącego i jego siostrach. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł skarżący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną, wobec czego oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej p.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie przedmiotem sporu było ustalenie, czy skarżący mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zatem czy jest osobą na której względem niepełnosprawnej babci spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Sąd wskazał przy tym, że przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w wypadkach określonych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Konieczne w tym zakresie jest posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a cytowanej ustawy nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym, zatem gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o. do którego odsyła art. 17 ust. 1 u.ś.r., jednak pod warunkiem, że zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności z obiektywnych, a nie subiektywnych przyczyn nie mogą lub nie chcą zajmować się swoim rodzicem. Następnie Sąd powołał się na ustalenia organu z których wynika, że K. K. ma syna i dwie córki, którzy niewątpliwie zobowiązani są do alimentacji przed skarżącym, zatem przesłanki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego istniałyby jedynie w sytuacji gdyby dzieci K. K. nie były w stanie zadośćuczynić temu obowiązkowi. Nie chodzi tylko o brak możliwości sprawowania przez nie opieki nad niepełnosprawną matką w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale także o brak możliwości dostarczenia przez nie środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia odpowiedniej opieki przez inne osoby. Sąd podzielił stanowisko organu, że okolicznością, która mogłaby uzasadniać niemożność spełnienia obowiązku alimentacyjnego byłoby posiadanie przez dzieci K. K. orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącego względem jego babci przed obowiązkiem alimentacyjnym jej dzieci. W tym kontekście wyjaśnił, że to dzieci są w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad rodzicami i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne zobowiązane osoby. Skoro zatem skarżący nie był osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojej babci, to nie mógł on skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tego tytułu. W skardze kasacyjnej skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokładne i wybiórcze przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy i przez to rozpatrzenie skargi tylko i wyłącznie w ograniczonym zakresie i sformułowanie oceny prawnej również tylko cząstkowej nieodnoszącej się do całości sprawy - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej jako k.p.a.) poprzez nieuprawnione zastosowanie art. 151 p.p.s.a., spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sytuacji gdy organy administracyjne obu instancji niedokładnie ustaliły stan faktyczny - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3. naruszanie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1a pkt 1-3 u.ś.r. przez przyjęcie, iż skarżący, będący wnukiem swojej babci - osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - który nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w tym z prowadzenia gospodarstwa rolnego w celu sprawowania opieki nad w/w babcią nie jest podmiotem uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Oceniając w pierwszej kolejności zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi on, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Ponadto przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tym samym zarzut ten należało uznać za chybiony. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 136 k.p.a., bowiem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalony w toku postępowania stan faktyczny nie jest sporny. Opiera się bowiem na przyjęciu, że syn oraz córki K. K. mieszkają daleko od matki i pracują zawodowo, zaś z pracy tej nie mogą zrezygnować, tym samym nie mogą sprawować nad nią opieki. W skardze kasacyjnej jej autor wskazał natomiast, że jedna z córek babci skarżącego mieszka na stałe za granicą, druga zaś pracuje zawodowo i jest w wieku przedemerytalnym, a syn nie ma odpowiednich warunków do sprawowania opieki. W ocenie Sądu, wskazane przez stronę przeszkody w wypełnianiu obowiązków względem matki nie stanowią podstaw ustawowych zwalniających z tego obowiązki. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1a pkt 1-3 u.ś.r. wskazać należy, że w rozpatrywanej sprawie istotą sporu jest rozstrzygnięcie, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Zagadnienie to stało się przedmiotem rozważań poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13 stwierdził, że osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1)matce albo ojcu, 2)opiekunowi faktycznemu dziecka, 3)osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4)innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl zaś art. 17 ust.1a powołanej ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1)rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2)nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3)nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W powyższych przepisach został zawarty ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony m.in. przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką. Zarówno w pierwotnej wersji tego przepisu (Dz. U. z 2003 r., Nr 228, poz. 2255), jak i w toku kolejnych zmian ustawy (opublikowanych Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz.593, z 2005 r. Nr 86, poz. 732, z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z 2007 r. Nr 109, poz. 747, z 2008 r. Nr 138, poz. 872, z 2008 r. Nr 223, poz. 1456, z 2009 r. Nr 97, poz. 800, z 2009 r. Nr 129, poz. 1058, z 2010 r. Nr 219, poz. 1706, z 2011 r. Nr 205, poz. 1212, z 2012 r. poz. 959) świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Ustawodawca uznał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego nie odstąpił. Należy także wskazać, że stosownie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 K.r.o.). A zatem przepis art. 17 ust 1 i art. 17 ust 1a u.ś.r. w konfrontacji z przepisami ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołana treść omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasna, a ustalenie z niego normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż brak jest okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącego względem jego babci przed obowiązkiem alimentacyjnym syna i córek K. K., którzy to w pierwszej kolejności zobowiązani są do sprawowania opieki nad swoją matką. Podniesione w sprawie okoliczności takie jak odległość od matki czy też wykonywanie pracy zawodowej stanowią przeszkody prawnie obojętne względem nałożonych przez ustawodawcę obowiązków w stosunku do osób najbliższych. Tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki. Wobec tego, iż nie wykazano, aby dzieci K. K. posiadały orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, wnuczkowi nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.