II OSK 2772/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 107/18 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 7 czerwca 2018 r. sygn. II SA/Rz 107/18, uwzględnił skargę P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów i uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji przedstawiając historię tej sprawy, wskazał, że wyrokiem z 18 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 53/15 WSA w Rzeszowie uchylił decyzję SKO z [...] grudnia 2013 r. Natomiast wyrokiem z 7 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1736/15, Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w całości podzielił stanowisko Sądu I instancji. W wyrokach tych uznano, że konieczne jest łączne rozpatrywanie w postępowaniu odwoławczym sprawy zatwierdzenia scalenia i wymiany gruntów na podstawie wszystkich wniesionych w terminie odwołań. Wydaną w następstwie w/w wyroków decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej: Kpa) oraz art. 1 ust. 2 pkt 2 i art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 700 ze zm.), uchyliło decyzję Starosty Rzeszowskiego z [...] marca 2013 r. w części - w stosunku do działek stanowiących własność: P. G. i innych - i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; działając zaś na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, w zakresie działek H. G. i S. G. przed scaleniem nr ew. [...] oraz nr ew. [...], a poscaleniowych działek nr ew. [...],[...] i [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tej części, w pozostałym zaś zakresie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Sąd Wojewódzki wskazał, że ww. wyroku z 7 lutego 2017 r. NSA podkreślił, że decyzja o scaleniu ma charakter aktu rzeczowego, który rozstrzyga status całego terenu objętego scalaniem, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Było to, w ocenie Sądu I instancji, jednoznaczne posiadające uniwersalny charakter wskazanie przy uchyleniu wcześniejszej decyzji Kolegium z [...] grudnia 2013 r. przesądzające o niemożliwości rozpatrywania sprawy jedynie w zakresie części obszaru scalania. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz.1302 ze zm., dalej: Ppsa) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wbrew wcześniej przestawionemu stanowisku NSA, Kolegium wydało decyzję, w wyniku której obszar scalania zostałby podzielony w taki sposób, że co do części tego obszaru postępowanie scaleniowe toczyłoby się nadal, a co do części zostałoby zakończone. Ponadto rozstrzygnięcie co do pkt I zostało bardzo ogólnikowo i lakonicznie uzasadnione, bez wykazania przesłanek niezbędnych dla decyzji kasacyjnej, to w zakresie pkt III tego uzasadnienia nie ma w ogóle. Niezależnie od wyżej wskazanego uchybienia, w ocenie Sądu powyższe świadczy o tym, że wbrew obowiązkowi rozpatrzenia sprawy jako całości w drugiej instancji, Kolegium tego nie uczyniło, czym niewątpliwie naruszyło art. 15 Kpa i art. 107 § 3 Kpa. Nie wiadomo bowiem co legło u podstaw takiego orzeczenia w pkt III. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 1 pkt 1, 2 i § 2 Kpa i to w sposób, który z pewnością miał wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd zauważył, że organ odwoławczy rozpoznał część odwołań bez uzupełnienia ich braków. 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie następujących przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa przez nieuzasadnione przyjęcie, iż organ wyższego stopnia - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie rozpoznając sprawę na skutek odwołania i wydając decyzję z [...] października 2017 r. nie dokonało rozpoznania sprawy co do meritum, nie wyjaśniło sprawy i niewyczerpująco zebrało cały materiał dowodowy, kiedy materiał dowodowy było kompletny, a organ wyższego stopnia jednoznacznie ustalił stan faktyczny i prawny w sprawie, wskazując na motywy rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzj; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 1 i 2 Kpa, co do wyłączenia możliwości kombinowanego zastosowania art. 138 Kpa. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że analiza treści zaskarżonego wyroku wskazuje, iż stan faktyczny i prawny jest w sprawie ustalony. W toku prowadzonego postępowania ustalono strony postępowania i zebrano kompletny materiał dowodowy. Nieprawidłowe w zaskarżonym wyroku - na gruncie postępowania w sprawie scalania gruntów - są zarzuty w przedmiocie niemożliwości realizacji kombinowanego rozstrzygnięcia przy zastosowaniu art. 138 Kpa. Po pierwsze taka możliwość została wprost wyartykułowana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 2 października 2008 r. sygn. akt. II SA/Rz 975/07. Nadto charakter tego postępowania, duża liczba stron, przedmiot postępowania odnoszący się do nieruchomości - przy stosowaniu art. 138 Kpa w jego całej materii, daje rękojmię zakończenia postępowania co do stron i nieruchomości bezspornych, pozostawiając możliwość dalszego procedowania w zakresie, gdzie zostały wniesione konkretne zarzuty. Nadawanie sprawie charakteru tzw: rzeczowego nie może mieć bezkrytycznego charakteru. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 3.3. Należy w całości podzielić stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że stosownie do treści art. 153 Ppsa, Kolegium było związane w przedmiotowej sprawie oceną prawną wyrażoną w powołanym wyrokach WSA w Rzeszowie z 18 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 53/15 oraz NSA z 7 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1736/15. Orzeczenia ta zawierają jednoznaczne wskazówki jak od strony formalnej należy rozpoznać tę sprawę, biorąc pod uwagę że decyzja o scaleniu ma charakter aktu rzeczowego, który rozstrzyga status całego terenu objętego scalaniem a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Dlatego też niedopuszczalne a dodatkowo sprzeczne z logiką jest uchylanie takiej decyzji w części odnoszącej się do wybranych działek ewidencyjnych. Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, określa obszar scalenia lub wymiany gruntów, a nie kilka odrębnych obszarów. 3.4. Pomimo tego, Kolegium całkowicie zignorowało powyższą ocenę prawną, forsując własne wizje fragmentarycznego zakończenia postępowania scaleniowego. Uchylenie na podstawie art. 138 § 2 Kpa decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia w odniesieniu do części działek i nakazanie prowadzenia ponownego postępowania oznacza, że scalenie w ramach jednego obszaru miałoby być dokonywane w oparciu o kilka decyzji. Należy ponadto zwrócić uwagę na wyrażoną w art. 15 Kpa zasadę dwuinstancyjności, z której wynika konieczność rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie, nie zaś w granicach odwołań poszczególnych osób. 3.5. W przedmiotowej sprawie była wyłączona możliwość kombinowanego zastosowania art. 138 Kpa i Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 1 i 2 Kpa. Trudno też zrozumieć jakie znaczenie dla niniejszej sprawy ma mieć wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 2 października 2008 r. sygn. akt. II SA/Rz 975/07, który nie wiązał organu, przeciwnie do powołanych wyroków z 18 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 53/15 oraz z 7 lutego 2017, sygn. akt II OSK 1736/15. 3.6. Całkowicie niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa. Podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku było bowiem naruszenie art. 138 § 1 i 2 Kpa, a nie art. 7 czy art. 77 Kpa. Natomiast wytknięte przez Sąd I instancji uchybienia dotyczące uzasadnienia zaskarżonej decyzji są jak najbardziej usprawiedliwione. 3.7. Naczelny Sąd Administracyjny w całości zatem podziela stanowisko Sądu I instancji, a ponadto wskazuje na konieczność zdecydowania przez Kolegium czy sprawa w swoim całokształcie wymaga przekazania jej do ponownego rozpoznania, czy też uwzględniając treść art. 136 Kpa możliwe jest jej merytoryczne rozpoznanie przez Kolegium z wykorzystaniem w określonym zakresie pomocy organu I instancji. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.