II OSK 2866/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 209/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] grudnia 2017 r. [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 209/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej spółka), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, zasądzając od organu na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 778, ze zm.; dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej k.p.a.), po uzgodnieniu decyzji stosownie do art. 53 ust. 4 u.p.z.p., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji zamierzonej przez spółkę, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działki nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., po rozpatrzeniu odwołań A. R. (dalej skarżący) i H. K., orzekło o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał na wstępie, że w skład działki [...] o pow. 2,41 ha na której planowana jest inwestycja, wchodzą głównie grunty chronione kl. IIIb i SIIIb. Jedynie 0,20 ha stanowią grunty SRIVa. Organ w zaskarżonej decyzji stwierdził, że teren pod planowaną inwestycję nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, bowiem projektowana inwestycja położona jest na części działki [...] na gruntach ornych kl. RIVa. Kolegium wyraziło pogląd, że terenem inwestycji jest teren całej działki, a nie tylko jej część. Organ nie ma zatem możliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego), jeśli chociażby część działki, na której planowana jest inwestycja wymagała zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Z uwagi na to, Kolegium przypomniało, że zwróciło się do organu pierwszej instancji o wyjaśnienie, czy teren w skład którego wchodzi działka [...] był objęty zgodą rolną w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi poinformowano, że teren w skład którego wchodzi przedmiotowa działka nie był objęty zgodą rolną, natomiast projekt decyzji uzyskał uzgodnienie Starosty [...], poprzez tzw. milczącą zgodę (pismo z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...]). Kolegium uznało zatem, że uzgodnienia projektu decyzji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. nie można utożsamiać ze zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Mając na względzie art. 7 ust. 2a pkt 1-4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161, ze zm.) stwierdziło, że w sprawie nie zostały spełnione łącznie warunki tego przepisu. Działka nr [...] nie znajduje się bowiem w zwartej zabudowie (pkt 1 ww. art. 7 ust. 2a), nie jest położona w odległości niniejszej niż 50 m od działki budowlanej, gdyż działki sąsiednie również są wolne od zabudowy i oznaczone symbolami R i S, czyli użytkowane rolniczo (art. 7 ust. 2a pkt 2) oraz powierzchnia gruntów klasy III wchodzących w jej skład przekracza 0,5 ha i wynosi 2,21 ha (art. 7 ust. 2a pkt 4). Organ skonstatował zatem, że przeznaczenia działki nr [...] (gruntu rolnego stanowiącego w części użytek rolny klasy III) na cele nierolnicze i nieleśne, dokonać można jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Spółka nie zgadzając się z takim stanowiskiem organu, wniosła skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podzielił pogląd prezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 734/15. Nawiązał zatem do art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675, ze zm.) i stwierdził, że skoro ustawodawca stwierdza wyraźnie, iż przeznaczenie terenu na cele rolnicze i leśne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to w rezultacie nie można wymagać od wnioskodawcy spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., czyli badać, czy teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne. Brak sprzeczności pomiędzy rolnym i leśnym przeznaczeniem terenu a zamiarem lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej, przesądza w istocie o braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. Na taki sposób rozumienia prawa materialnego pozwala też instytucja odpowiedniego stosowania przepisu odesłania wyrażona w art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Odesłanie nakazujące odpowiednie stosowanie określonego przepisu prawa, upoważnia organ do takiej wykładni i stosowania przepisów odesłania, która najpełniej uwzględnia specyfikę prowadzonego postępowania, determinowaną charakterem rozstrzyganej sprawy. W konsekwencji Sąd przyjął, że gdy nakaz odpowiedniego stosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie pozwalał w sprawie ustalenia lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na jego automatyczne stosowanie, to odmowa wydania dla skarżącej decyzji pozytywnej z uwagi na konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na nieleśny, nie mogła przesądzać o takim wyniku sprawy, jaki ustaliły organy administracji publicznej. Końcowo Sąd zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ prowadzący postępowanie zastosował się do oceny prawnej zawartej w tym wyroku w zakresie sposobu wykładni ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a swoje stanowisko uzasadnił zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Jednocześnie Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie: 1. art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez rozpatrzenie skargi tylko i wyłącznie w ograniczonym zakresie i sformułowanie oceny prawnej również tylko cząstkowej nieodnoszącej się do całości sprawy; 2. art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez sformułowanie wiążących wytycznych dla organu tylko w ograniczonym zakresie odnoszących się do dokonanej analizy prawnej zawartej w wyroku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnosząc jednocześnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik przytoczył orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie powoływania jako podstawy kasacyjnej art. art. 141 § 4 p.p.s.a. i wskazał, że wytyczne Sądu pierwszej instancji są nieprecyzyjne. Zdaniem pełnomocnika Sąd winien był w wyroku wskazać, że organ drugiej instancji rozpatrując ponownie sprawę ma obowiązek rozstrzygnąć ją w całości z uwzględnieniem wytycznych, co do braku podstaw wydania decyzji odmownej tylko i wyłącznie z powodu ochrony gruntów rolnych. Podkreślił, że przy tak sformułowanej ocenie prawnej mogą powstać wątpliwości, co do zakresu ponownego rozparzenia sprawy. Organ drugiej instancji odczytując dosłownie treść wytycznych może odnieść się tylko do wykładni prawnej poczynionej w wyroku wskazując, że pozostały aspekty nie mają już znaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Nadto wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one, co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie przyjętego stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 oraz wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13). Zatem przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, jedynie gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji uznał zasadność zarzutów skargi z uwagi na wadliwą wykładnię przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. i art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych., dokonaną przez organ administracji. Jednocześnie uchylił zaskarżoną decyzję wyjaśniając podstawy takiego stanowiska w sposób, który pozwala NSA na kontrolę instancyjną tego orzeczenia. Z kolei do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom Sąd I instancji uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Stąd zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art.141 § 4 i art. 3 § 1 p.p.s.a. uznać należało za bezzasadny. Zaskarżony wyrok nie naruszał również art. 153 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nie był w żaden sposób związany innym orzeczeniem wydanym w tej sprawie. W szczególności upatrywanie naruszenia ww. przepisu w tym, że Sąd nie dokonał oceny stanowiska skarżącego zajętego w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak również nie dokonał oceny braku podstaw do wydania decyzji lokalizacyjnej w ogóle, pomimo, że okoliczności te nie stanowiły przedmiotu rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie mogło stanowić podstawy do przyjęcia naruszeni art. 153 p.p.s.a. Mogło by jedynie - co do zasady - dowodzić naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zaś w toku postępowania sądowego - art. 141 § 4 p.p.s.a., ale nie art. 153 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy bowiem granic związania sądu i organu oceną prawną oraz wskazaniami, co do dalszego toku postępowania, zawartą w wyroku sądowym wydanym poprzednio w danej sprawie. Przepis ten zatem mógłby być naruszony jedynie w przypadku przekroczenia tych granic albo nie wykonania owych wskazań, a co - w tym przypadku - nie miało miejsca. Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty te są zatem faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 435 uw. 1, 2). Moc wiążąca, o której mowa w art. 170 p.p.s.a., w odniesieniu do organów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, a więc w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Skarżący naruszenia zarówno art. 153 p.p.s.a. jak i art. 170 p.p.s.a upatruje w tym, że Sąd I instancji nie zajął stanowiska w zakresie zarzutów podnoszonych przez niego w toku postępowania administracyjnego, a co do których Kolegium w kwestionowanej decyzji nie zajęło w ogóle stanowiska. Należy zauważyć, że powołane przepisy nie mogą stanowić podstawy tak sformułowanego zarzutu. W sytuacji, gdy Kolegium wydało decyzję jedynie w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. uchylając się jednocześnie od merytorycznej oceny stanowiska zajętego przez skarżącego w treści odwołania, należało zarzucić naruszenie przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Natomiast wobec niekwestionowania decyzji organu przez skarżącego, kontrola sądową zawęża się tylko do oceny przesłanek, warunkujących wydanie kwestionowanej decyzji. Sąd nie bada kwestii związanych ze sformułowaniem końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby zarazem przedwczesne i niedopuszczalne. W rzeczywistości bowiem sąd takim działaniem zastąpiłby organ, a przecież rolą sądu administracyjnego jest ocena legalności działalności organów, a nie ich zastępowanie w tej działalności. Kolegium będąc związane stanowiskiem Sądu I instancji po przyjęciu prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. będzie zobowiązane ponownie rozpoznać sprawę w całości, w tym również odnieść się do argumentów podnoszonych przez skarżącego w treści wniesionego odwołania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.