VIII SA/Wa 209/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania A. R. i H. K. od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "organ pierwszej instancji", "Wójt") z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce [...] w [...] orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i odmówiło lokalizacji ww. inwestycji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia 5 czerwca 2017r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zwróciła się do Wójta Gminy [...] o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na części działki [...] w [...], polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Do wniosku dołączono mapę z określeniem granic terenu inwestycji, kwalifikację instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...] pod względem oddziaływania na środowisko, a także wypis z rejestru gruntów do działki [...]. Organ I instancji o wszczęciu postępowania zawiadomił strony i przygotował projekt decyzji, który skierował do uzgodnienia ze Starostą [...]. Starosta [...] poprzez milczącą zgodę uzgodnił pozytywnie przekazany projekt decyzji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 4 ust. 2, pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust.1 pkt 2, art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 778; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 dalej: "k.p.a."), zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), po uzgodnieniu decyzji stosownie do art. 53 ust. 4 u.p.z.p., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji zamierzonej przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działki nr ewid. [...], obręb [...] [...], gm. [...]. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli A. R. i H. K.. A. R. wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa tj.: 1) art. 64 ust 3 Konstytucji RP w związku z art. 135 ustawy prawo ochrony środowiska w związku z art. 160 kodeksu karnego poprzez zbiorowe narażenie zdrowia, życia oraz mienia w przypadku budowy planowanej inwestycji, albowiem obszar oddziaływania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych nie został ustalony dla tilitów maksymalnych w sytuacji, w której istnieje konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania; 2) art. 72 ust 1 pkt. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008 nr 199 poz. 1227) w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko czyli raport jest wymagany obligatoryjnie lub fakultatywnie dla pojedynczego elementu przedsięwzięcia a nie dla jego całości. Ponadto organ I instancji doprowadził do akceptacji zakazanego przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości zjawiska tzw. "salami slicing"; 3) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1, art. 107 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez lakoniczne stwierdzenie, że inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowanych; 4) art. 52 ust 2 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie faktu, iż mapa dołączona do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie zawiera naniesionego obszaru oddziaływania inwestycji albowiem nie uwzględnia zsumowania mocy anten sektorowych i radioliniowych (brak podania mocy) nakładających się, a następnie dokonania kumulacji PEM z uwzględnieniem wszystkich źródeł PEM w środowisku (inne stacje znajdujące się w pobliżu). Ponadto wyliczenia nie uwzględniają błędu metody obliczeniowej oraz odbić promieniowania; 5) art. 54 ust 1 u.p.z.p. poprzez niewskazanie w decyzji mocy anten sektorowych oraz radioliniowych; 6) art. 7,8, 107 § 1, 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie decyzji w sposób nie możliwy do odkodowania z uwagi na: - brak podania maksymalnych tiltów możliwych do uzyskania dla danej anteny; - nie wskazanie, jaka na danym terenie może być dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy z jednoczesnym przyjęciem, że osie głównych wiązek promieniowania wystąpią na wysokościach nie możliwych do zabudowy; - brak podania mocy anten radioliniowych wraz z określeniem czy wejdą w superpozycję z antenami sektorowymi; - brak podania metody obliczeniowej oraz określenia jej maksymalnego błędu; - brak podania czy uwzględniono w obliczeniach zjawisko odbić pól elektromagnetycznych od naturalnych przeszkód oraz anteny innego operatora; - brak konkretnej jednostki prawnej rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397) i jej merytorycznego uzasadnienia; - brak jakiejkolwiek analizy udowadniającej, iż inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. H. K. w swoim odwołaniu podniósł, że jest poważnie chory i obawia się negatywnego wpływu planowanej stacji bazowej na swoje zdrowie. Lokalizacja powinna być w miejscu, w którym nie będzie nikomu przeszkadzać. Kolegium wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2017 r. Uzasadniając organ odwoławczy przedstawił ramy prawne niniejszego postępowania, przytaczając brzmienie art. 50 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Kolegium wyjaśniło, iż w skład działki [...] o pow. 2,41 ha na której planowana jest inwestycja, wchodzą głównie grunty chronione kl. IIIb i SIIIb. Jedynie 0,20 ha stanowią grunty SRIVa. Organ w zaskarżonej decyzji stwierdził, że teren pod planowaną inwestycję nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, bowiem projektowana inwestycja położona jest na części działki [...] na gruntach ornych kl. RIVa. Kolegium powołało się na stanowisko zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie z którym, ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Istotą decyzji o lokalizacji jest bowiem przesądzenie, czy na konkretnej działce jest możliwa realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia o oznaczonych parametrach, nie określa się w niej natomiast dokładnego położenia inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego, przepis art.7 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art.61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który nakazuje ustalić, czy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". "Terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie lokalizacji, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Kolegium zauważyło, iż decyzja lokalizacyjna przesądza jedynie, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku, jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Stąd też konieczność badania warunków całej działki. Nie ma zatem znaczenia rozstrzygającego w sprawie, że nie cały teren działki zostanie przeznaczony faktycznie pod inwestycję oraz czy możliwe będzie nadal jej rolnicze wykorzystywanie po zakończeniu inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego, należy mieć zatem na względzie, że na terenie działki nr [...] będzie funkcjonować stacja bazowa telefonii komórkowej, której działalność w żadnym wypadku nie będzie związana z produkcją rolniczą. Mając na względzie orzecznictwo sądów administracyjnych SKO podniosło, iż terenem inwestycji jest teren całej działki, a nie tylko jej część. Organ nie ma zatem możliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego), jeśli chociażby część działki, na której planowana jest inwestycja wymagała zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Decyzja o warunkach zabudowy nie określa wszak dokładnego usytuowania obiektu na działce, co ma miejsce dopiero na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę, stanowi jednak promesę do wydania takiego pozwolenia w odniesieniu do całej działki, zaś organ administracji architektoniczno- budowlanej związany warunkami decyzji o warunkach zabudowy nie jest uprawniony do rozważenia kwestii możliwości zabudowy z uwagi na charakter gruntów stanowiących teren inwestycji. Kolegium wskazało, iż z uwagi na fakt, że jako teren inwestycji należy uwzględnić całą działkę, a nie tylko jej część, to zwróciło się do organu I instancji o wyjaśnienie, czy teren w skład którego wchodzi działka [...] był objęty zgodą rolną w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi organ wyjaśnił, że teren w skład którego wchodzi działka [...] nie był objęty zgodą rolną, natomiast projekt decyzji uzyskał uzgodnienie Starosty [...] poprzez tzw. milczącą zgodę (pismo z [...] listopada 2017r. znak: [...]). W związku z powyższym Kolegium uznało, iż uzgodnienia projektu decyzji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. nie można utożsamiać ze zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organ uzgadniający wypowiada się bowiem jedynie co do tego, czy planowana inwestycja da się pogodzić z rolniczym wykorzystaniem terenu. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi z zastrzeżeniem ust. 2a (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 7 ust. 2a pkt 1-4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podnosząc, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione łącznie warunki ww. przepisu tj. działka nr [...] nie znajduje się w zwartej zabudowie (pkt 1 ww. art. 7 ust. 2a), działka nr [...] nie jest położona w odległości niniejszej niż 50m od działki budowlanej, gdyż działki sąsiednie również są wolne od zabudowy i oznaczone symbolami R i S, czyli użytkowane rolniczo (art. 7 ust. 2a pkt 2) oraz powierzchnia gruntów klasy III wchodzących w skład działki [...] przekracza 0,5 ha i wynosi 2,21 ha (art. 7 ust. 2a pkt 4). Zdaniem Kolegium oceny powierzchni wyznaczonej w tym przepisie nie można dokonywać w kontekście wyłącznie powierzchni terenu przeznaczonego do zmiany przeznaczenia (tylko do tej części działki, która w wyniku realizacji inwestycji będzie zabudowana), ale należy ją odnosić do powierzchni całej działki, na której planowana jest realizacja inwestycji. Reasumując Kolegium stwierdziło, że przeznaczenia działki nr [...] (gruntu rolnego stanowiącego w części użytek rolny klasy III) na cele nierolnicze i nieleśne, dokonać można jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W tej sytuacji Kolegium nie odnosiło się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, bowiem wobec braku możliwości inwestowania na wskazanym terenie, nie miały znaczenia te zarzuty odnoszące się głównie do kwestii technicznych związanych z budową stacji bazowej. Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem Kolegium z dnia [...] grudnia 2017 r. nie zgodziła się [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca"). Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. (data nadania) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie występując o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Autor skargi zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 53 ust. 3, 4, 5 u.p.z.p. poprzez uchylenie decyzji Wójta Gminy [...] i jednoczesną odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji, gdy brak jest podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) art. 56 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, w szczególności oparcie decyzji na ogólnym odniesieniu się do wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych, krajobrazowych oraz potrzeb interesu społecznego w zakresie uznania, że inwestycja jest sprzeczna z ogólnymi zasadami kształtowania ładu przestrzennego; 3) art. 52 u.p.z.p. w zw. z art. 6 - 12 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie przez organ II instancji za prawidłowe zmianę złożonego wniosku. Pełnomocnik Spółki złożyła wniosek dotyczący jedynie części działki zaś organ drugiej instancji samodzielnie rozszerzył zakres prowadzonej sprawy i wydał decyzję dotyczącą całej działki przez co przedmiot decyzji dotyczy innego zakresu sprawy niż dotyczył wniosek a co za tym idzie organ nie rozpoznał złożonego wniosku w sposób prawidłowy czym nie zrealizował dyspozycji zawartej w art. 52 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 4) art. 50 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy należy stosować wprost, w sytuacji gdy art. 61 ust. 1 pkt 4 ten należy stosować odpowiednie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a brak jest podstaw do wydania takiej decyzji; 5) art. 107 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzące do dowolnego i nie popartego dowodami stanowiska oraz uzasadnienie decyzji w sposób nie odpowiadający ustawowemu wzorowi co skutkuje niemożności dowiedzenia się przez Stronę o motywach działania organu II instancji; 6) art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez nienależytą interpretację materiału dowodowego, które miało wpływ na wynik niniejszej sprawy; 7) art. 7 i art. 8 k.p.a., polegające na podejmowaniu rozstrzygnięć niezgodnych z prawem co w żadnym stopniu nie sprzyja pogłębieniu zaufania wnioskodawcy do organów Państwa; 8) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności. Uzasadniając skarżąca podniosła m.in., iż organ odwoławczy dokonał niewłaściwej analizy wniosku przez wskazanie iż planowane zamierzenie budowlane będzie realizowane na całej działce gdzie występują różne klasy bonitacyjne gruntu w tym grunty Illb oraz SIIIb. Wskazała, iż planowana inwestycja w postaci wieży antenowej z infrastrukturą techniczną będzie realizowana na części działki na terenach gleb RIaV klasy bonitacyjnej które zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymagają uzyskania zgodny na zmianę przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995r o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżąca wskazała także na zasadę racjonalności ustawodawcy oraz intencje ustawodawcy wyrażone przez uchwalenie ustawy o ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, gdzie w art. 46 wprost stwierdzono, że (...) Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publiczne (...). Podniosła, iż przepis ten odnosi się wprost do postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak stanowi on z jednej strony wyraz woli ustawodawcy, aby nie utrudniać inwestycji telekomunikacyjnych, a wręcz ułatwiać ich lokowanie. A z drugiej strony wskazuje że lokowanie takiej inwestycji na terenie rolnym nie jest sprzeczne z przeznaczeniem takiego terenu. Powołała się m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 59/12, który potwierdził, że ww. ustawa stanowi pewną wytyczną interpretacyjną, która również może mieć zastosowanie do odkodowania nie do końca jasnych przepisów rangi ustawowej, a w ocenie pełnomocnika z taką niejasną sytuacją jest sytuacja odpowiedniego stosowania przepisu. W ww. wyroku można odczytać "z powyższych rozważań wynika, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a zatem dokonując oceny jej zgodności z ustaleniami obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy administracji orzekające w niniejszej sprawie powinny uwzględnić powołane na wstępie przepisy art. 46 ust 1 i 2 w zw. z art. 75 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Należy bowiem zauważyć, że regulacja art. 46 ust. 1 i 2 omawianej ustawy zawiera swoiste reguły interpretacyjne, które należy uwzględnić podczas odkodowywania norm zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podczas sprawdzania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami tego planu art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego". W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie podzielając zarzutów skargi wskazało, iż decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego musi być zgodna z przepisami odrębnymi w tym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z uwagi na zamiar realizacji przedmiotowej inwestycji na terenach rolnych. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych określa warunki realizacji inwestycji na gruntach rolnych, ze wskazaniem na szczególną ochronę gruntów klasy I-III, a inwestowanie na nieużytkach lub gruntach słabej klasy. Ponadto ustawa daje możliwość inwestowania na gruntach kl. I-III w sytuacji gdy spełnione są wymogi art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i w związku z tym inwestowanie bez rozważenia tego przepisu jest zdaniem Kolegium niedopuszczalne. Ponieważ w przedmiotowej sprawie warunki wynikające z tych przepisów nie zostały spełnione, a teren w skład którego wchodzi działka objęta wnioskiem o ustalenie lokalizacji nie posiadała zgody rolnej przy sporządzaniu nieobowiązującego już planu miejscowego, Kolegium uznało, że lokalizacja inwestycji na działce [...] nie jest dopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem. Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. uchylająca decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. o ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji zamierzonej przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce [...] w [...] i orzekająca o odmowie lokalizacji ww. inwestycji. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pojęcie "inwestycji celu publicznego" zostało zdefiniowane w przepisie art. 2 pkt 5 u.p.z.p., jako działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). W myśl art. 6 pkt 1 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu tej ustawy są między innymi budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń łączności publicznej. Przy czym pod pojęciem "łączności publicznej" należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego (art. 4 pkt 18 u.g.n.). Stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, które stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Skoro jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, to posiada ono status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. i tym samym stanowi inwestycję celu publicznego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem art. 61 ust. 2a. Ustawodawca treścią cytowanego przepisu wymaga zatem jedynie odpowiedniego stosowania w procedurze decyzyjnej lokalizacji inwestycji celu publicznego dla terenu nie objętego mocą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego normy art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Powołany przepis za jeden z warunków wydania decyzji uznaje okoliczność, aby objęty wnioskiem teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, chyba że jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Natomiast w myśl art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III - wymaga (z zastrzeżeniem ust. 2a, który nie miał zastosowania w sprawie) uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 grudnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 734/15), którego argumentację Sąd w orzekającym składzie w pełni podziela, uznał, że sformułowanie w art. 50 ust. 1 u.p.z.p. o "odpowiednim" stosowaniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może przesądzać o bezpośrednim, czy automatycznym zastosowaniu wskazanej regulacji dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podkreślono bardzo jednoznacznie, że przy rozważaniu "odpowiedniego" stosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przy ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie można pominąć regulacji przewidzianej w art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 106 poz. 675 z późn. zm.). Regulacja tego przepisu zawiera swoiste reguły interpretacyjne, które należy wziąć pod uwagę przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 46 ust. 1) oraz interpretacji zapisów planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie tej ustawy (art. 75) w zakresie możliwości lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W ust. 2 art. 46 stwierdzono, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze (...) nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Mając na uwadze powyższe zauważyć należy, że stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl zaś art. 75 ust. 1 tej ustawy, przepis art. 46 stosuje się do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy. Natomiast zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Ustawodawca podkreśla jednoznacznie, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Z uwagi na fakt, że ustawodawca stwierdza wyraźnie, iż przeznaczenie terenu na cele rolnicze i leśne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to w rezultacie nie można wymagać od wnioskodawcy spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., czyli badać, czy teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne. Brak sprzeczności pomiędzy rolnym i leśnym przeznaczeniem terenu a zamiarem lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej przesądza w istocie o braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. Na taki sposób rozumienia prawa materialnego pozwala też instytucja odpowiedniego stosowania przepisu odesłania wyrażona w art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Odesłanie nakazujące odpowiednie stosowanie określonego przepisu prawa upoważnia organ do takiej wykładni i stosowania przepisów odesłania, która najpełniej uwzględnia specyfikę prowadzonego postępowania, determinowaną charakterem rozstrzyganej sprawy. Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyroki WSA w Łodzi z 19 października 2017r., sygn. II SA/Łd 571/17, WSA w Rzeszowie z 24 maja 2017r., sygn. II SA/Rz 336/17, WSA w Olsztynie z 13 lutego 2018r., sygn. II SA/Ol 25/18, WSA w Bydgoszczy z 20 marca 2018r. sygn. II SA/Bd 1254/17 - dostępne [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie nie można też tracić z pola widzenia rzeczywistych skutków wykonania stacji bazowej. Planowane działania spółki nie spowodują niekorzystnej dla celów ochrony gruntów rolnych zmiany przeznaczenia gruntu, bowiem mają polegać wyłącznie na posadowieniu instalacji antenowej oraz przeprowadzeniu w ziemi kabla. W sytuacji zatem, gdy nakaz odpowiedniego stosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie pozwalał w sprawie ustalenia lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na jego automatyczne stosowanie, to odmowa wydania dla skarżącej decyzji pozytywnej z uwagi na konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na nieleśny, nie mogła przesądzać o takim wyniku sprawy, jaki ustaliły organy administracji publicznej. Wobec powyższego należało podzielić zarzuty skargi o naruszeniu przepisów prawa materialnego w postaci art. 50 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił natomiast w realiach niniejszej sprawy stanowiska skarżącej kwestionującego poprawność objęcia decyzją całej działki, nie zaś jedynie jej części wskazanej we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, co jednak w świetle wcześniejszych rozważań nie miało znaczenia dla treści rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ prowadzący postępowanie zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku dotyczącej sposobu wykładni ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art. 107 § 3 K.p.a. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) – pkt 2 wyroku.