II OSK 3018/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2155/17 w sprawie ze skargi I. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2018 r. oddalił skargę I. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2016.23 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania T. SPÓŁKA KOMANDYTOWA od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2015 r., o zmianie pozwolenia na budowę - uchylił decyzję organu I instancji w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] lipca 2015 r. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła I. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd podniósł, że kontrolowaną decyzją zmieniono decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r. i zatwierdzono projekt budowlany zamienny obejmujący budowę hotelu wraz z częścią usługowo-handlową, gastronomią oraz parkingiem terenowym. Zmiana decyzji Prezydenta W. z [...] lutego 2008 r. dotyczy usytuowania budynku oraz zagospodarowania terenu w obszarze działki nr [...]obręb D. Projekt zamienny spornej inwestycji przewiduje zmianę wysokości budynku, w związku ze zmianą ilości kondygnacji (pierwotnie 4 kondygnacje nadziemne i 1 podziemna; projekt zamienny przewiduje 3 kondygnacje nadziemne). W miejsce dotychczasowych 276 pokoi hotelowych zaprojektowano 54 pokoi hotelowych. Na większej części parteru przewidziano usługi drobne oraz handel - hala sprzedaży sklepu wielobranżowego, pomieszczenia magazynowe oraz pomieszczenia biurowo-socjalne jako funkcję uzupełniającą do obiektu hotelowego. Zmiana obejmuje również lokalizację 88 miejsc postojowych na terenie zamiast kondygnacji podziemnej z miejscami postojowymi (proj. budowlany, tom I, zagospodarowanie terenu str. 73-76; proj. arch.- bud., Tom II, str. 9-11). Z akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją wynika, że inwestor T. SPÓŁKA KOMANDYTOWA - do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr ewid. [...] na cele budowlane oraz dołączył projekt budowlany zamienny wraz z opiniami i uzgodnieniami. Tym samym, w ocenie Sądu, nie doszło do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2013.1409 ze zm.; dalej p.b.). Działka inwestycyjna nr ewid. [...] w dacie wydania kontrolowanej decyzji położona była na obszarze objętym zakresem obowiązywania uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w W. zawartego między ul. Z., wschodnią i południową granicą działki nr [...] obręb D., ul. E., wschodnią granicą działki nr ewid. [...] obręb D., stopą wału rzeki Odry i wschodnią granicą działki nr [...], obręb D. ([...]). Badając decyzję o pozwoleniu na budowę pod kątem podniesionego zarzutu dotyczącego rażącej sprzeczności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu GINB, w ocenie Sądu, trafnie stwierdził, iż projektowana inwestycja nie narusza ustaleń planu w zakresie dopuszczalnego przeznaczenia terenu. Działka inwestycyjna znajduje się na terenie oznaczonym w uchwale z [...] lutego 2003 r. symbolem 2Uk - teren przeznaczony pod funkcję usług komercyjnych: hotel, gastronomię, obsługę turystyczną, parking (§ 6 ust. 1), symbolem 03KpCp - teren komunikacji publicznej na ciąg pieszo-jezdny (§ 18) oraz symbolem 02KpD1/2 - teren komunikacji publicznej na drogę klasy dojazdowej (§ 17). Sąd wskazał, że przepisy planu nie zawierają definicji pojęcia "obsługa turystyczna", ani nie odsyłają w tym zakresie do przepisów szczególnych bądź przepisów odrębnych. Obsługa turystyczna, o której mowa w § 6 ust. 1 planu, jest pojęciem nieostrym, niezdefiniowanym i wymagającym dokonania interpretacji. Sąd zgodził się z oceną GINB, iż w sytuacji gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne jak to ma miejsce w tej sprawie, to nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Ponadto GINB trafnie, zdaniem Sądu, podkreślił, że zakaz zabudowy danego rodzaju musi być wyraźny i nie można go domniemywać w drodze interpretacji przepisów planu zagospodarowania przestrzennego. W razie wystąpienia wątpliwości dotyczących prawa miejscowego, należy mieć na uwadze charakter i cel tego aktu, nie zapominając, iż art. 4 p.b. statuuje zasadę wolności budowlanej, mającą zapewnić inwestorowi prawo do zrealizowania jego zamierzenia budowlanego, zapobiegając poszukiwaniu w formalistycznie rozumianych przepisach przeszkód w tym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 p.b. w zw. z art. § 6 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] lutego 2003 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na błędnej, rozszerzającej interpretacji pojęcia "obsługa turystyczna", co skutkowało błędnym przyjęciem, że zmiany przewidziane w zamiennym projekcie budowlanym są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy właściwe rozumienie pojęcia "obsługa turystyczna" powinno doprowadzić do wniosku, że miejscowy plan nie dopuszcza na obszarze projektowanej inwestycji możliwości wybudowania sklepu wielobranżowego typu "B."; 2) art. 36a ust. 1 i ust. 2 p.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuznaniu, że zamierzenie inwestycyjne objęte decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. zatwierdzające pierwotny projekt budowlany oraz zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem inwestora z [...] listopada 2012 r. o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę stanowią odrębne inwestycje, co skutkowało błędnym przyjęciem, że mogą być one rozpatrywane w kategorii istotnego odstąpienia, o którym mowa w art. 36a ust. 1 i ust. 2 p.b.; II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 145 § 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 158 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 p.b. w zw. z art. § 6 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z [...] lutego 2003 r., poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36 ust. 3a p.b. w zw. z art. § 6 ust. 1 ww. uchwały, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2015 r., wskutek błędnej oceny, że przedmiotowa decyzja została wydana bez naruszenia powołanych przepisów prawa, podczas gdy prawidłowa ocena powinna doprowadzić do wniosku, że organy obu instancji, tj. Prezydent Miasta W. oraz GINB, dokonały błędnej rozszerzającej interpretacji pojęcia "obsługa turystyczna", co skutkowało błędnym rozstrzygnięciem w zakresie zgodności projektu budowlanego zamiennego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 2) art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 158 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 36a ust, 1 i ust. 2 p.b. poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję przepisów prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 1 i ust. 2 p.b., które miało wpływ na wynik sprawy, tj. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2015 r., wskutek nieuznania, że zamierzenie inwestycyjne objęte decyzją z [...] lutego 2008 r. zatwierdzającą pierwotny projekt budowlany oraz zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem inwestora z dnia [...] listopada 2012 r. o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, stanowią odrębne inwestycje, co oznacza, że nie mogły być rozpatrywane w kategorii istotnego odstąpienia, o którym mowa w art 36a ust, 1 i ust. 2 p.b. i którego wystąpienie warunkuje wydanie decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę, co oznacza, że zatwierdzenie projektu zamiennego na skutek ww. wniosku inwestora dokonane zostało bez podstawy prawnej, 3) art. 141 § 4 w zw. z art.134 § 1 p.p.s.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, mimo ciążącego na Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym obowiązku w tym zakresie oraz poprzez brak pełnego odniesienia się w zaskarżonym wyroku do stanowiska wyrażonego w skardze i braku kompletnego wyjaśnienia rozumowania i stanowiska WSA, w szczególności w zakresie wykładni pojęcia "obsługa turystyczna" i kategorii istotnego odstąpienia, o którym mowa w art. 36a ust. 1 i ust 2 p.b., przez powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentów GINB wyrażonych w zaskarżonej decyzji, bez wykazania błędów w argumentacji strony skarżącej, która kontrargumentację sformułowała w skardze do WSA oraz przy jednoczesnym braku dokonania przez WSA własnej, samodzielnej analizy przytoczonej przez GINB argumentacji, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a w konsekwencji, nieuchylenie zaskarżonej decyzji GINB, pomimo iż została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i bezpodstawne oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. Spółka z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej – naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 p.b. w zw. z art. § 6 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] lutego 2003 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na błędnej, rozszerzającej interpretacji pojęcia "obsługa turystyczna", co skutkowało przyjęciem, że zmiany przewidziane w zamiennym projekcie budowlanym są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – stwierdzić należy, że sklep wielobranżowy pozwala na zaopatrzenie się przez jego klientów w szczególności w środki spożywcze i np. w środki służące do zapewnienia higieny, a więc w środki niezbędne turystom. Można zatem uznać, że usytuowanie takiego obiektu na terenie o przeznaczeniu do obsługi turystycznej przeznaczenia takiego nie narusza. Gdyby jednak przyjąć przeciwne stanowisko, to wynikałoby ono z odmiennej interpretacji rozumienia przeznaczenia wskazanego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skoro więc ewentualna niezgodność przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem wynikałaby jedynie z wykładni przepisów planu, to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Powyższy zarzut nie zasługiwał więc na uwzględnienie. Z podobnych względów nie jest trafny zarzut naruszenia art. 36a ust. 1 i ust. 2 p.b. poprzez błędną wykładnię tych przepisów. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, rażące naruszenie prawa nie polega na błędnej wykładni przepisu, lecz na oczywistej sprzeczności podjętego rozstrzygnięcia z tym przepisem. O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Natomiast nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu (np. wyrok NSA z 18.05.2021 r., III OSK 423/21, LEX nr 3177986). Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym przesądza ocena skutków, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa (wyrok NSA z 20.01.2021 r., I OSK 2027/20, LEX nr 3179417). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (wyrok NSA z 16.12.2020 r., II OSK 1368/18, LEX nr 3105823). W konsekwencji powyższego – skoro nie są zasadne oba zarzuty naruszenia prawa materialnego – nie są też uzasadnione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 158 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 p.b. w zw. z art. § 6 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z [...] lutego 2003 r. oraz art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 158 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 36a ust. 1 i ust. 2 p.b. Te zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały bowiem tak sformułowane, że ich zasadność uzależniona została od zasadności zarzutów naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art.134 § 1 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji należycie wyjaśnił podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia. W szczególności przedstawił wykładnię pojęcia "obsługa turystyczna" i ustosunkował się do kategorii istotnego odstąpienia, o którym mowa w art. 36a ust. 1 i ust 2 p.b. Wskazał, że "obsługa turystyczna" jest pojęciem nieostrym, niezdefiniowanym i wymagającym dokonania interpretacji, a następnie zgodził się z oceną GINB, iż w sytuacji, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne, jak to ma miejsce w tej sprawie, to nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Jeżeli chodzi o powtórzenie w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji argumentów GINB wyrażonych w zaskarżonej decyzji, bez wykazania błędów w argumentacji strony skarżącej, to nie jest to uchybienie mające wpływ na wynik sprawy. Skoro Sąd Wojewódzki podzielił w całości argumentację organu, to stała się ona jego własnym, samodzielnym stanowiskiem. Natomiast brak wykazania błędów w argumentacji skarżącej stanowiska tego nie zmieniał. Stwierdzić też należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z 17.02.2010 r., II FSK 1511/08). W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zauważyć ponadto trzeba, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła potrzeba badania z urzędu innych okoliczności niż poddane kontroli przez Sąd I instancji. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 7 maja 2021 r.) – orzekł jak w sentencji. Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania nie podlegał uwzględnieniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania.