VII SA/Wa 2155/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą we [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: GINB ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015r, Nr [...] o zmianie pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2015 r., Nr [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Z. W. pozwolenia na budowę budynku hotelowego wraz z infrastrukturą techniczną (przyłączem wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, cieplnym, gazowym, energetycznym, teletechnicznym oraz przełożeniem kolidującego odcinka sieci cieplnej) przy ul. [...] we [...] wraz z przebudową istniejącego wjazdu na działce nr [...] i części działki nr [...],[...] obręb [...]. Decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] wyżej wymienione pozwolenie na budowę zostało przeniesione na nowego inwestora - [...] Decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] zmieniono decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] oraz zatwierdzono zamienny projekt budowlany, przewidujący budowę hotelu wraz z częścią usługowo- handlową, gastronomią oraz parkingiem terenowym. Od powyższej decyzji żadna ze stron postępowania nie złożyła odwołania, wobec czego stała się ona ostateczna. W dniu 7 grudnia 2016 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego we [...] wpłynął wniosek [...] z siedzibą we [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...]. Wnioskująca spółka, władająca działką nr [...], która graniczy z działką inwestycyjną nr [...] od strony wschodniej i południowej, wskazała na wydanie kwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa jako sprzecznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu. Spółka [...]. jest użytkownikiem wieczystym działki nr ewid. [...], i przysługuje jej służebność gruntowa polegająca na prawie swobodnego przejazdu i przechodu przez działkę inwestycyjną nr ewid nr [...]. Wojewoda [...] wszczął na wniosek Spółki [...]. z siedzibą we [...] postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2015 r., Nr [...]. Postępowanie to zostało zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r., Nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2015 r., Nr [...], zmieniającej decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2008 r., Nr [...]r. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora od ww. decyzji GINB wskazał na nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podkreślając, że istotą postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy orzeczenie, którego postępowanie dotyczy, dotknięte jest co najmniej jedną z przesłanek nieważnościowych przewidzianych przepisem art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym wyłącznie do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowanym orzeczeniem. Jednocześnie wyjaśnił, że w postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Nie wyklucza to oczywiście możliwości w ogóle prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, organ nadzoru bowiem może gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny. Istotą jednak tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika (zob. wyrok NSA z 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 11/13). W ocenie GINB zarzut odwołania dotyczący wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2015 r., Nr [...], na wniosek podmiotu, któremu nie przysługuje przymiot strony nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z analizy akt sprawy Spółka [...]., jest użytkownikiem wieczystym działki nr ewid. [...] położonej we [...] , obręb [...]. Powyższe znajduje potwierdzenie w treści KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Jednocześnie wskazał, że z treści KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych wynika, iż Spółce [...] (jako użytkownikowi wieczystemu działki nr ewid. [...]), przysługuje służebność gruntowa polegająca na prawie swobodnego przejazdu i przechodu przez ww. działkę inwestycyjną nr ewid. [...]. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowany jest pogląd, iż sam fakt, że nieruchomość inwestycyjna jest obciążona służebnością drogową stanowi podstawę do uznania, że nieruchomość władnąca znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a jej właściciel (użytkownik wieczysty) ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. (zob. wyrok NSA z 29 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 397/13; wyrok NSA z 17 kwietnia 2014r sygn. akt II OSK 2811/12). W związku z powyższym należy uznać, że [...], ma interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2015r Nr [...]. Jednocześnie GINB zauważył, że weryfikowana w niniejszym postępowaniu decyzja Prezydenta [...] z [...] lipca 2015 r., Nr [...], została wydana w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 156/14, uchylającym decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2013 r., Nr [...], odmawiającą zmiany decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2008 r., Nr [...]r. Przechodząc do kontroli ww. decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2015 r., Nr [...] pod kątem kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., GINB wskazał, że zmiana ww. decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2008 r., Nr [...] r. dotyczy usytuowania budynku oraz zagospodarowania terenu w obszarze działki nr ewid. [...] obręb [...]. Projekt zamienny spornej inwestycji przewiduje zmianę wysokości budynku, w związku ze zmianą ilości kondygnacji (pierwotnie było 4 kondygnacje nadziemne i 1 podziemna; projekt zamienny przewiduje 3 kondygnacje nadziemne). W miejsce dotychczasowych 276 pokoi hotelowych zaprojektowano 54 pokoi hotelowych. Na większej części parteru przewidziano usługi drobne, oraz handel - hala sprzedaży sklepu wielobranżowego, pomieszczenia magazynowe oraz pomieszczenia biurowo- socjalne jako funkcję uzupełniającą do obiektu hotelowego. Zmiana obejmuje również lokalizację 88 miejsc postojowych na terenie zamiast kondygnacji podziemnej z miejscami postojowymi, (zob. proj. budowlany, tom I, zagospodarowanie terenu str. 73-76; proj. arch.- bud., Tom II, str. 9-11). Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 36a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm. według stanu na dzień 10 lipca 2015 r.), istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Stosownie zaś do art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. W związku z powyższym GINB wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Jak wynika z akt sprawy, inwestor - [...] - do wniosku z 23 listopada 2012 r. o zmianę pozwolenia na budowę dołączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr ewid. [...] na cele budowlane. Z uwagi na fakt, iż ww. działka inwestycyjna nr ewid. [...] w dacie wydania kontrolowanej decyzji położona była na obszarze objętym zakresem obowiązywania uchwały Rady Miejskiej [...] z [...] lutego 2003 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru we [...] zawartego między ul. [...], wschodnią i południową granicą działki nr [...] obręb [...] , ul. [...], wschodnią granicą działki nr ewid. [...] obręb [...], stopą wału rzeki [...] i wschodnią granicą działki nr ewid. [...], obręb [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2003 r. Nr [...], poz. [...]), inwestor nie był zobowiązany do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Mając na uwadze powyższe GINB wskazał, że kontrolowana decyzja Prezydenta [...] z [...] lipca 2015r, Nr [...], nie narusza w sposób rażący art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka inwestycyjna nr ewid. [...] znajduje się na terenie oznaczonym w ww. uchwale Rady Miejskiej [...] z [...] lutego 2003 r., Nr [...], symbolem [...] - teren przeznaczony pod funkcję usług komercyjnych: hotel, gastronomię, obsługę turystyczną, parking (§ 6 ust. 1), symbolem [...] - teren komunikacji publicznej na ciąg pieszo-jezdny (§ 18), oraz symbolem [...] - teren komunikacji publicznej na drogę klasy dojazdowej (§ 17). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że nie podziela stanowiska Wojewody [...], który stwierdził, że kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., ze względu na jej niezgodność z przepisami ww. uchwały Rady Miejskiej [...] z [...] lutego 2003 r., Nr [...], w zakresie dopuszczalnego przeznaczenia terenu. Zdaniem GINB przepisy ww. miejscowego planu nie zawierają definicji pojęcia "obsługa turystyczna", ani też nie odsyłają w tym zakresie do przepisów szczególnych bądź przepisów odrębnych. Odwołując się do zasad interpretacji językowej GINB wskazał , iż przez obsługę rozumie się "obsługiwanie ludzi lub jakichś urządzeń" (słownik Języka Polskiego PWN). Natomiast użyty w § 6 ust. 1 ww. planu miejscowego termin usługa oznacza działalność gospodarczą mającą na celu zaspokajanie potrzeb ludzi. Do grupy usług mających na celu zaspokajanie potrzeb ludzi, można zaliczyć m.in. usługi gastronomiczne, usługi w zakresie ochrony zdrowia, usługi komunikacyjne, ale również usługi polegające na dostarczaniu bądź sprzedawaniu artykułów spożywczych, alkoholi. Z kolei zwrot komercyjna wskazuje, że chodzi o usługę obliczoną na zysk, przynoszącą dochód. Wobec powyższego zwrot "usługi komercyjne: (...) obsługa turystyczna" w szerokim rozumieniu może być utożsamiany z zaspokajaniem potrzeb ludzi, w tym turystów, nakierowanym na zysk, przynoszącym dochód. Wybudowanie hotelu jako bazy noclegowej oraz zaplecza handlowego w postaci sklepu wielobranżowego można uznać za dopełniające się wzajemnie elementy służące zaspokajaniu potrzeb turystów i zwiększające komfort ich pobytu w związku z szerokim pakietem oferowanej obsługi. Przy takiej wykładni pojęcia "usługi komercyjne: (...) obsługa turystyczna" nie sposób stwierdzić, że kontrolowana decyzja Prezydenta [...] z [...] lipca 2015 r., Nr [...], w sposób rażący narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 6 ust. 1 ww. planu miejscowego, w zakresie przeznaczenia terenu inwestycyjnego. Skoro bowiem § 6 ust. 1 ww. miejscowego planu posługuje się pojęciem, które jak wskazano wyżej, jest pojęciem nieostrym, niezdefiniowanym i wymagającym dokonania interpretacji nie można uznać, że w rozpatrywanej sprawie doszło do rażącego naruszenia ww. przepisu, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. W sytuacji bowiem, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne (z taką sytuacja niewątpliwie mamy do czynienia w niniejszej sprawie) lub też przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii (jak to ma miejsce w analizowanym przypadku), to nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 kwietnia 2008 r., sygn. il OSK 404/08, rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, to jest takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, to jest takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumpcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1975/11). Ponadto wymaga podkreślenia, że zakaz zabudowy danego rodzaju musi być wyraźny i nie można go domniemywać w drodze interpretacji przepisów planu zagospodarowania przestrzennego. Prawo własności, podobnie jak wynikające z niego prawo do zabudowy, jest prawem o charakterze wolnościowym. Oznacza to, najogólniej rzecz ujmując, że właściciel danej rzeczy jest uprawniony czynić z tą rzeczą wszystko, czego przepisy prawa nie zakazują mu w sposób wyraźny. Z istoty praw wolnościowych wynika również, iż wszelkie ich ograniczenia winny być interpretowane w sposób ścieśniający, zaś jakiekolwiek wątpliwości dotyczące zakresu danego prawa należy rozstrzygać "za wolnością". Niewątpliwym jest, że jednym z instrumentów ograniczających prawo własności nieruchomości są, mające swe ustawowe źródło, akty planowania przestrzennego. Interpretacja ustaleń w nich zawartych nie może być jednak dokonywana z pominięciem zasad, które wskazano wyżej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym w razie wystąpienia wątpliwości dotyczących zapisów prawa miejscowego, należy mieć na uwadze charakter i cel tego aktu, nie zapominając jednak o tym, iż przepis art. 4 Prawa budowlanego statuuje zasadę wolności budowlanej, mającą zapewnić inwestorowi prawo do zrealizowania jego zamierzenia budowlanego zapobiegając poszukiwaniu w formalistycznie rozumianych przepisach przeszkód w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutu wniosku dotyczącego naruszenia § 18 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy zdaniem GINB wskazać, że w ramach spornej inwestycji nie przewidziano zmiany przeznaczenia tej części działki inwestycyjnej nr ewid. [...], która w miejscowym planie oznaczona jest symbolem z [...]. Powyższa część działki nr ewid. [...], jak wynika z projektu zagospodarowania terenu przeznaczona jest pod ciągi pieszo-jezdne. Jednocześnie, należy wskazać, że analiza akt sprawy nie wykazała, aby kontrolowana decyzja Prezydenta [...] z [...] lipca 2015 r., Nr [...] naruszała w sposób rażący pozostałe ustalenia ww. miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego, w tym w szczególności dotyczące nieprzekraczalnej linii zabudowy, wysokości budynku (wymagana - max. 15 m, projektowana - 11,98 m), powierzchni zabudowy (wymagana - do 50 %; projektowana - nie przekracza 50%; zob. proj. bud. zamienny Tom I Projekt zagospodarowania terenu str. 77 i 78). Mając na uwadze powyższe w ocenie GINB kontrolowana decyzja Prezydenta [...] z [...] lipca 2015 r., Nr [...], nie narusza w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie rażącego naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), poprzez niezastosowanie się do zapadłego w sprawie wyroku sądu administracyjnego odnośnie wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim GINB podkreślił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 156/14 (dotyczącym decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r., Nr [...] oraz decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2013 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany ww. decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2008 r., Nr [...] r.) uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r., Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przyczyną uchylenia przez Sąd ww. decyzji organu wojewódzkiego oraz organu stopnia podstawowego było przede wszystkim naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie w ww. wyroku WSA we Wrocławiu wskazał że "obowiązkiem organu I instancji będzie zbadanie zgodności projektu zamiennego z m.p.z.p. z 2003 r. oraz z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym w szczególności wyjaśnienie, wobec szerokiej argumentacji skarżącej spółki, czy pojęcie "obsługa turystyczna" jest tożsame znaczeniowo z terminem "usługa turystyczna". Prezydent [...] powinien w swoich rozważaniach mieć również na uwadze, iż obsługa turystyczna w uchwale planistycznej z 2003 r. jest podstawową funkcją terenu zainwestowania (obok hotelu, gastronomii i parkingu), a nie uzupełniającą (pomocniczą) w stosunku do hotelu (usług hotelowych). Przy ocenie zasadności wniosku inwestora nie powinny ujść uwadze organu skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., K 47/07, dotyczącego sklepów wielkopowierzchniowych". Zdaniem GINB WSA we Wrocławiu w przywołanym wyroku nie wypowiedział się na temat zgodności spornej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie GINB z treści kontrolowanej decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2015 r., Nr [...] wynika, że organ stopnia podstawowego wskazał, że "(...) funkcję obsługi turystycznej należy traktować rozszerzająco. Przewidziane w obrębie części parteru usługi i handel (sklep wielobranżowy) należy uznać za dopełniające elementy, których celem jest zaspokajanie potrzeb turystów, co stanowi szeroko rozumianą obsługę turystyczną. Z kolei w świetle wyroku z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt K 46/07 Trybunału Konstytucyjnego odnoszącego się do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 10 ust. 2 punkt 8), na przedmiotowym terenie możliwe jest usytuowanie obiektu handlowego o powierzchni wskazanej w projekcie budowlanym zamiennym (...)". W świetle powyższego zdaniem GINB nie sposób uznać, że decyzja Prezydenta [...] z [...] lipca 2015r, Nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Analiza projektu zagospodarowania terenu nie wykazała aby sporna inwestycja naruszała w sposób rażący przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn zm.). W szczególności projektowane zamierzenie nie narusza w sposób rażący przepisów § 12 ww. rozporządzenia. Jak wynika z analizy akt sprawy projektowany budynek znajduje się w odległości 32,1 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną od strony południowej oraz w odległości 9,4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną od strony wschodniej oraz w odległości 68,9 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną od strony zachodniej. Ponadto, projektowany budynek znajduje się w odległości 10 m od granicy z działką drogową nr ewid. [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrzył się również, aby kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę w sposób rażący naruszała przepis § 19 ww. rozporządzenia (dotyczącego odległość miejsc postojowych). W myśl § 19 ust. 2 ww. rozporządzenia, odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż:  1 ) 3 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie, 2) 6 m - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie, 3) 16 m - w przypadku większej liczby stanowisk. Analiza projektu budowlanego zamiennego wykazała, że w południowej części działki inwestycyjnej nr ewid. [...] zaprojektowano skupiska liczące 17 i 16 miejsc postojowych w odległości ponad 10 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej u od strony południowej. Ponadto, w centralnej części działki inwestycyjnej nr ewid. [...] zaprojektowano skupiska liczące 13 miejsc postojowych, 26 miejsc postojowych, 21 miejsc postojowych, 10 miejsc postojowych, 4 miejsca postojowe (2x), 3 miejsca postojowe (2x), 2 miejsca postojowe. Przy czym skupisko 21 miejsc postojowych znajduje się w odległości ponad 22 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej od strony południowej. Pozostałe skupiska miejsc postojowych znajdują się w jeszcze większej odległości od granic działek budowlanych usytuowanych od strony południowej, południowo-wschodniej oraz północno-wschodniej. Ponadto, 2 skupiska liczące po 3 miejsca postojowe oraz skupisko 2 miejsc postojowych (w zachodniej części działki) znajdują się w odległości 3,1 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej od strony zachodniej. Skupisko 17 miejsc postojowych usytuowano w odległości ok. 7,5 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej od strony zachodniej. Od strony północnej działka inwestycyjna nr ewid. [...] graniczy z działką drogową nr ewid. [...]. Wobec powyższego zdaniem GINB kontrolowana decyzja Prezydenta [...] z [...] lipca 2015 r., Nr [...] nie narusza w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. Ponadto projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które złożyły oświadczenie, o sporządzeniu przedmiotowego projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (wymagane na podstawie art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego). Projekt zagospodarowania terenu został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw przeciwpożarowych. Odnosząc się do zarzutu Spółki [...], dotyczącego niemożności wykonywania ustanowionej na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr ewid. [...] służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr ewid. [...], GINB wskazał, że wszelkie spory i roszczenia związane z korzystaniem z ograniczonego prawa rzeczowego jakim jest służebność gruntowa przejazdu i przechodu należą do właściwości sądów powszechnych, gdyż są sprawami z zakresu prawa cywilnego. W związku z tym pozostają one poza kontrolą organów administracji oraz sądów administracyjnych. Jeżeli zatem, realizacja inwestycji spowoduje, że służebność nie będzie mogła być wykonywana zgodnie z jej treścią, to wówczas strona może dochodzić stosownych roszczeń w zakresie jej ochrony na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Odnosząc się do argumentacji odwołania dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez kierowanie korespondencji łącznie z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania do osoby nieuprawnionej do reprezentowania [...], GINB wskazał, że organ wojewódzki nieprawidłowo zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2015 r.. Nr [...], jednakże zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W ocenie GINB nie sposób uznać, iż doręczenie zawiadomienia o wszczęciu, na wniosek Spółki [...]., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2015r, Nr [...] podmiotowi nieuprawnionemu do reprezentowania Spółki w postępowaniu nieważnościowym miało wpływ na wynik sprawy. Odwołująca spółka od 2 stycznia 2017 r., brała czynny udział w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym działając przez pełnomocnika- radcę prawnego J. S.- Z., tj. zapoznawała się z aktami sprawy i oraz wypowiadała się co zgromadzonego materiału dowodowego. Reasumując GINB wskazał, iż w omawianej sprawie nie zaszła żadna z przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a.,tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Na opisaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do sądu wniosła [...] . z siedzibą we [...] zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 158 k.p.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną ocenę, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...] nie jest dotknięta wadą nieważności podczas gdy: 1. decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z §6 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2003 r. polegającym na udzieleniu pozwolenia na budowę części handlowo-usługowej (tj. sklepu wielobranżowego typu supermarket) służącej obsłudze nieograniczonego kręgu osób pomimo tego, że w ww. uchwale przewidziano przeznaczenie przedmiotowego terenu wyłącznie na obsługę określonych osób, tj. turystów, co powoduje wydanie pozwolenia na budowę, której realizacja sprzeczna jest z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego polegającym na udzieleniu pozwolenia na budowę, której zrealizowanie uniemożliwia [...]. korzystanie z przysługującej Spółce nieodpłatnej i bezterminowej służebności gruntowej polegającej na prawie swobodnego przejazdu i przechodu przez działkę inwestora, co skutkuje naruszeniem uzasadnionego interesu skarżącej występującego w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę, 3. zamierzenie inwestycyjne objęte decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. zatwierdzającą pierwotny projekt budowlany oraz zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem inwestora z dnia 23 listopada 2012 r. o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, stanowią odrębne inwestycje, co oznacza, że nie mogą być rozpatrywane w kategorii istotnego odstąpienia, o którym mowa w art. 36a ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego i którego wystąpienie warunkuje wydanie decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę, co oznacza, że zatwierdzenie projektu zamiennego na skutek ww. wniosku inwestora dokonane zostało bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § ust 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu. Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie sąd kontroluje decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017r., znak: [...] wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji. W rozpatrywanej sprawie, organ nadzorczy prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015r, Nr [...] nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Kontrolowaną decyzją zmieniono decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] i zatwierdzono projekt budowlany zamienny obejmujący budowę hotelu wraz z częścią usługowo- handlową, gastronomią oraz parkingiem terenowym. Zmiana decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2008 r., Nr [...] r. dotyczy usytuowania budynku oraz zagospodarowania terenu w obszarze działki nr ewid. [...] obręb [...]. Projekt zamienny spornej inwestycji przewiduje zmianę wysokości budynku, w związku ze zmianą ilości kondygnacji (pierwotnie było 4 kondygnacje nadziemne i 1 podziemna; projekt zamienny przewiduje 3 kondygnacje nadziemne). W miejsce dotychczasowych 276 pokoi hotelowych zaprojektowano 54 pokoi hotelowych. Na większej części parteru przewidziano usługi drobne, oraz handel - hala sprzedaży sklepu wielobranżowego, pomieszczenia magazynowe oraz pomieszczenia biurowo- socjalne jako funkcję uzupełniającą do obiektu hotelowego. Zmiana obejmuje również lokalizację 88 miejsc postojowych na terenie zamiast kondygnacji podziemnej z miejscami postojowymi, (zob. proj. budowlany, tom I, zagospodarowanie terenu str. 73-76; proj. arch.- bud., Tom II, str. 9-11). Z akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją wynika, że inwestor [...] - do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr ewid. [...] na cele budowlane oraz dołączył projekt budowlany zamienny wraz z opiniami i uzgodnieniami. Tym samym nie doszło do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 Prawa budowlanego. Działka inwestycyjna nr ewid. [...] w dacie wydania kontrolowanej decyzji położona była na obszarze objętym zakresem obowiązywania uchwały Rady Miejskiej [...] z [...] lutego 2003 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru we [...] zawartego między ul. [...], wschodnią i południową granicą działki nr [...] obręb [...] , ul. [...], wschodnią granicą działki nr ewid. [...] obręb [...] , stopą wału rzeki [...] i wschodnią granicą działki nr ewid. [...], obręb [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2003 r. Nr [...], poz. [...]). Badając decyzję o pozwoleniu na budowę pod kątem podniesionego zarzutu dotyczącego rażącej sprzeczności projektowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie stwierdził, iż projektowana inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnego przeznaczenia terenu. Działka inwestycyjna nr ewid. [...] znajduje się na terenie oznaczonym w ww. uchwale Rady Miejskiej [...] z [...] lutego 2003 r., Nr [...], symbolem [...] - teren przeznaczony pod funkcję usług komercyjnych: hotel, gastronomię, obsługę turystyczną, parking (§ 6 ust. 1), symbolem [...] - teren komunikacji publicznej na ciąg pieszo-jezdny (§ 18), oraz symbolem [...] - teren komunikacji publicznej na drogę klasy dojazdowej (§ 17). Przepisy ww. miejscowego planu nie zawierają definicji pojęcia "obsługa turystyczna", ani też nie odsyłają w tym zakresie do przepisów szczególnych bądź przepisów odrębnych. Obsługa turystyczna, o której mowa w § 6 ust. 1 ww. miejscowego planu jest pojęciem nieostrym, niezdefiniowanym i wymagającym dokonania interpretacji . Zwrócił na to uwagę również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 156/14, uchylającym decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2013 r., Nr [...], odmawiającą zmiany decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2008 r., Nr [...]r. Mianowicie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał na konieczność wyjaśnienia, czy pojęcie "obsługa turystyczna" jest tożsame znaczeniowo z terminem " usługa turystyczna" (....). Przy ocenie zasadności wniosku inwestora nie powinny uiść uwadze organu skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008r, K 47/07 dotyczącego sklepów wielkopowierzchniowych". Prezydent [...] ponownie rozpatrując wniosek o zmianę pozwolenia na budowę zastosował się do wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku i w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] wyjaśnił, że funkcję obsługi turystycznej należy traktować rozszerzająco. Wskazał, że " przewidziane w obrębie części parteru usługi i handel ( sklep wielobranżowy ) należy uznać w istocie za dopełniające elementy, których celem jest zaspokajanie potrzeb turystów, co stanowi szeroko rozumianą obsługę turystyczną. Z kolei, w świetle wyroku z dnia 8 lipca 2008r, sygn. akt. K 47/07 Trybunału Konstytucyjnego odnoszącego się do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( art. 10 ust 2 punkt 8 ) na przedmiotowym terenie możliwe jest usytuowanie obiektu handlowego o powierzchni wskazanej w projekcie budowlanym zamiennym". Zgodzić należy się z oceną GINB, iż w sytuacji gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, to nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumpcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Ponadto GINB trafnie podkreślił , że zakaz zabudowy danego rodzaju musi być wyraźny i nie można go domniemywać w drodze interpretacji przepisów planu zagospodarowania przestrzennego. W razie wystąpienia wątpliwości dotyczących zapisów prawa miejscowego, należy mieć na uwadze charakter i cel tego aktu, nie zapominając jednak o tym, iż przepis art. 4 Prawa budowlanego statuuje zasadę wolności budowlanej, mającą zapewnić inwestorowi prawo do zrealizowania jego zamierzenia budowlanego zapobiegając poszukiwaniu w formalistycznie rozumianych przepisach przeszkód w tym zakresie. Zważając na powyższe kwestie, w ocenie Sądu stanowisko wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zasługuje na uwzględnienie. W świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 156/14 niezasadny jest zarzut skarżącej, iż zamierzenie inwestycyjne objęte decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. zatwierdzającą pierwotny projekt budowlany oraz zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, stanowią odrębne inwestycje, które nie mogą być rozpatrywane w kategorii istotnego odstąpienia, o którym mowa w art. 36a ust. 1 i ust. 2 Prawa . Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu kontrolując decyzje odmawiające zmiany decyzji pierwotnej o pozwoleniu na budowę nie stwierdził, aby zamierzenie inwestycyjne objęte decyzją zatwierdzającą pierwotny projekt budowlany oraz zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, stanowiły odrębne inwestycje. Przyczyną uchylenia przez WSA we Wrocławiu decyzji organów obu instancji było stwierdzenie naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a z wiążącej oceny prawnej wynikało że "obowiązkiem organu I instancji będzie zbadanie zgodności projektu zamiennego z m.p.z.p. z 2003 r. oraz z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym w szczególności wyjaśnienie, wobec szerokiej argumentacji skarżącej spółki, czy pojęcie "obsługa turystyczna" jest tożsame znaczeniowo z terminem "usługa turystyczna". Prezydent [...] powinien w swoich rozważaniach mieć również na uwadze, iż obsługa turystyczna w uchwale planistycznej z 2003 r. jest podstawową funkcją terenu zainwestowania (obok hotelu, gastronomii i parkingu), a nie uzupełniającą (pomocniczą) w stosunku do hotelu (usług hotelowych). Przy ocenie zasadności wniosku inwestora nie powinny ujść uwadze organu skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., K 47/07, dotyczącego sklepów wielkopowierzchniowych". Zarzut skarżącej spółki dotyczący niemożności wykonywania ustanowionej służebności przejazdu i przechodu przez działkę inwestycyjną ma charakter cywilnoprawny i jak prawidłowo stwierdził GINB pozostaje poza kontrolą organów administracji oraz sądów administracyjnych. GINB zbadał też z urzędu, czy kontrolowana decyzja nie jest obarczona pozostałymi wadami, o których mowa w art. 156 §1 k.p.a. i prawidłowo stwierdził, że w omawianej sprawie nie zaszła żadna z przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a.,tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.