II OSK 1108/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 513/18 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz K.P. kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 września 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie II SA/Kr 513/18, oddalił skargę K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. W motywach powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ została wniesiona przez osobę, która nie była legitymowana do jej złożenia. Dokonując wykładni art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") Sąd wskazał, że skarżący nie dysponował interesem prawnym w rozumieniu wskazanego przepisu, który uprawniałby go do wniesienia skargi. Sąd I instancji, powołując się na art. 50 § 1 p.p.s.a. wskazał, że przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy należy ocenić, czy skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa i czy posiada on interes prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, mając na uwadze, że zaskarżona decyzja jak i nałożony w toku postępowania przez Prezydenta Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., na wnioskodawców obowiązek dowodowy w postaci przedłożenia organowi umowy zawartej z zarządcą drogi nie dotyczy K.P. uznał, że skarżący nie ma zdolności skargowej w niniejszym postępowaniu, bowiem organ administracji w zaskarżonej decyzji nie nałożył na niego żadnego obowiązku. W ocenie Sądu I instancji brak jest zatem wymaganego dla przyjęcia istnienia interesu prawnego związku pomiędzy chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym skarżącego, a zaskarżoną decyzją organu administracji publicznej. Z uwagi na powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., wskazując, że interes prawny jest kategorią prawa materialnego, a zatem wymaga poczynienia ustaleń i rozważań w tym kierunku. Ich negatywny wynik musi prowadzić do oddalenia skargi, nie zaś jej odrzucenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K.P., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1. art. 50 § 1 w zw. z art. 32 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię przez przyjęcie, że właściciel nieruchomości na której zlokalizowana jest planowana inwestycja nie posiada interesu prawnego w zbadaniu przez sąd legalności decyzji, której wydanie zostało wywołane jego odwołaniem od decyzji organu I instancji, co skutkowało nierozpoznaniem przez WSA w Krakowie podniesionych w skardze zarzutów, pozbawieniem skarżącego przymiotu strony w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym a w konsekwencji oddaleniem skargi. 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; 3. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie mimo braku podstaw do oddalenia skargi. Ponadto, skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 p.p.s.a w zw. z art. 28 k.p.a. prowadzące do przyjęcia, że po stronie skarżącego nie istnieje interes prawny, pomimo braku wskazania konkretnej normy prawnej prawa materialnego nie przyznającej konkretnych uprawnień w postępowaniu o przyznanie warunków zabudowy. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Kwestią zasadniczą, determinującą wynik rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, czy skarżący kasacyjnie posiada legitymację do zakwestionowania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. W celu ustalenia istnienia interesu prawnego, a tym samym możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, niezbędnym jest ustalenie istnienia związku o charakterze materialnym pomiędzy sytuacją faktyczną danego podmiotu, a normą lub normami prawa materialnego kształtującymi sprawę administracyjną. Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że w tej płaszczyźnie o istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym (por. T. Woś, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, wyd. VI, opubl. w LEX; podobnie wyrok NSA z 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1955/13; wyrok NSA z 17 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1955/13, opub. w Lex nr 1665729; wyrok NSA z 27 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1130/16, opub. w Lex nr 2462728). Tym samym należy stwierdzić, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. jest ten, kto wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną chronioną normą prawa materialnego, a przedmiotem sprawy objętej działaniem organu administracyjnego. Co istotne, interes prawny dotyczy przedmiotu sprawy administracyjnej, a nie sposobu rozstrzygania przez organ administracyjny. Błędnie zatem Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym rozstrzygnięciu zawęził rozumienie interesu prawnego do wniesienia skargi (art. 50 § 1 p.p.s.a.) tylko do nałożenia przez organ administracji na skarżącego obowiązku, który z kolei determinowałby powstanie związku pomiędzy chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym skarżącego, a zaskarżoną decyzją. Z istoty interesu prawnego na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego wynika legitymacja skargowa do zaskarżenia wydanego w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia negującego interes prawny danego podmiotu w tym postępowaniu. Podstawą działań organów administracji publicznej mogą być bowiem także przepisy prawa procesowego oraz ustrojowego, a więc pojęcie interesu prawnego z art. 50 § 1 p.p.s.a. odbiega w swym znaczeniu od zakresu "interesu prawnego", o jakim stanowi art. 28 k.p.a., który odnosi się przede wszystkim do uprawnień i obowiązków opartych w prawie materialnym. Znaczenie interesu prawnego z art. 50 § 1 p.p.s.a. jest zatem szersze, obejmuje bowiem także prawa i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r., sygn. OPS 1/04, opubl. w ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 62, s. 27; wyrok NSA z 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 2019/06, opubl. w LEX nr 325285). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, której stan faktyczny jest bezsporny, nie ulega wątpliwości, że skarżący kasacyjnie posiada interes prawny w zakwestionowaniu decyzji SKO w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. W sprawach dotyczących ustalania warunków zabudowy interes prawny posiada wnioskodawca (inwestor), właściciel nieruchomości, na której planowane jest zamierzenie inwestycyjne oraz właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości, to znaczy takich nieruchomości, na które może oddziaływać przyszła inwestycja objęta postępowaniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Analizując akta sprawy nie sposób nie dostrzec, że związek pomiędzy sytuacją prawną skarżącego kasacyjnie, a normami prawa materialnego istnieje. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, skupiając się na wykazaniu, że stronie wnoszącej skargę nie przysługuje interes prawny, podczas gdy SKO w [...] dokonało rzeczywistych ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (wypis z aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr [...], z którego wynika, że K. P. jest następcą prawnym K. P., którego prawo własności dawnej parcela [...] kat. [...] obejmuje część terenu inwestycji i jest ujawnione w KW [...]) – k. 809 akt administracyjnych. A zatem skarżący będąc właścicielem nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową w poziomie parteru wraz z garażem podziemnym, miejscami postojowymi, zagospodarowaniem terenu i budową infrastruktury technicznej na działce nr [...] i fragmencie działki nr [...] obr. [...] oraz zjazdami indywidualnymi z ulicy [...]na działkach nr [...] i [...]obr. [...][...]" został prawidłowo uznany przez organ administracji za stronę postępowania administracyjnego. W związku z powyższymi rozważaniami oczywistym jest, że skarżącemu przysługuje także legitymacja skargowa do wniesienia skargi na tą decyzję do sądu administracyjnego. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zasadnie podważył w rozpoznawanej skardze kasacyjnej ocenę prawną Sądu pierwszej instancji przedstawioną w zaskarżonym wyroku, koniecznym jest uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia kontroli zaskarżonej w sprawie decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie wnoszącej skargę kasacyjną należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu, jeżeli został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę.