IV SAB/Wa 136/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.M. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia pisma postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 10 grudnia 2017 r. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...], polegającą na braku rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. skierowanego do Zarządu Dróg Miejskich, dotyczącego ułatwienia w dostępie do przystanku dla mieszkańców [...] i pasażerów. Skarżący wskazał, że nie otrzymał odpowiedzi przez 4 miesiące i z tego względu zwrócił się do Prezydenta [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Stwierdził, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał również odpowiedzi na powyższe wezwanie. W odpowiedzi na skargę Zarząd Transportu Miejskiego wskazał, że wystąpienie skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 r., przekazane drogą elektroniczną, otrzymał dopiero w dniu 19 grudnia 2017 r., które zostało przesłane przez Biuro Polityki Mobilności i Transportu Urzędu [...] wraz z wezwaniem z dnia 26 listopada 2017 r. do usunięcia naruszenia prawa. Organ poinformował, że odpowiedź na powyższe wystąpienie oraz wniosek w zakresie zmiany położenia przystanku została przesłana skarżącemu na jego adres mailowy pismem z dnia 10 stycznia 2018 r. Jednocześnie organ wskazał, że Prezydent [...] przesłał przedmiotową skargę do Zarządu Dróg Miejskich, a następnie Zarząd Dróg Miejskich przekazał skargę do Zarządu Transportu Miejskiego. Zauważył również, że skargę na bezczynność organu można wnieść po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Jednocześnie dodał, że w niniejszej sprawie można by przyjąć, iż ponagleniem było pismo skarżącego z dnia 26 listopada 2017 r. zatytułowane "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", skierowane do Prezydenta [...] za pośrednictwem poczty elektronicznej. Organ wskazał, że ww. pismo nie spełniło jednak wymogów formalnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, gdyż skarżący nie zastosował pośredniego trybu jego wniesienia, tj. nie zostało ono wniesione za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie - Zarządu Transportu Miejskiego. Zgodnie z zarządzeniem z dnia 24 kwietnia 2018 r. wezwano skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi poprzez nadesłanie odpisu ponaglenia wniesionego do organu w trybie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, a także dowodu nadania ww. ponaglenia na adres organu bądź dokumentu potwierdzającego wpływ ponaglenia do organ, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. W dniu 4 czerwca 2018 r. wpłynęło do Sądu pismo skarżącego, nadesłane za pośrednictwem poczty elektronicznej, wraz z załączonym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] listopada 2017 r. skierowanym do Prezydenta [...] za pośrednictwem poczty elektronicznej, a także wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz skargą z dnia 28 kwietnia 2016 r. adresowaną do Zarządu Transportu Miejskiego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Mając na uwadze przedmiot niniejszej sprawy, wskazać należy, że normy kształtujące podstawy systemu sądownictwa zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. zakładają określenie właściwości sądów administracyjnych przez ustawodawcę w sposób pozytywny. Zgodnie z art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne. Ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed nimi określają ustawy (art. 176 ust. 2). Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184). Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie, skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego została objęta bezczynność organu w sprawie dotyczącej skargi wniesionej w trybie art. 227 k.p.a. W taki bowiem sposób należy zakwalifikować wystąpienie skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 r., rozpoznane przez organ w drodze pisma informacyjnego w dniu 10 stycznia 2018 r. W treści pisma z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżący podniósł, że sygnalizował sprawę już w skardze z dnia 28 kwietnia 2016 r. Stosownie do art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, iż powyższy tryb "ogólnoskargowy" jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną, a mianowicie zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Na takie zawiadomienie nie służy skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ramach postępowania skargowego regulowanego działem VIII k.p.a. realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) prawo składania petycji, skarg i wniosków. Postępowanie w sprawie skarg wnoszonych na podstawie art. 227 k.p.a. cechuje się tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, lecz jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Celem tego postępowania jest ocena skutków działania, czy też bezczynności organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć. Postępowanie takie nie kończy się władczym aktem, podlegającym ocenie sądu administracyjnego pod względem legalności. Zakończenie postępowania skargowego przybiera formę zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi, zawierającego informację o czynnościach organu załatwiającego skargę i ich rezultatach. Zawiadomienie kończące postępowanie skargowe nie dotyczy zatem stwierdzenia, czy też uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Działania organów administracji publicznej będące przedmiotem tego rodzaju skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów, który zawiera art. 3 § 2 p.p.s.a. W związku z tym, w przypadku wniesienia skargi do organu administracji w trybie art. 227 k.p.a., na wynik tego postępowania nie służy skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09, Lex nr 557044). Skarga wniesiona w trybie przepisów działu VIII k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r. sygn. akt III SA 1636/97, postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2000 r. sygn. akt III SAB 108/99). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r. sygn. akt III SAB 7/99). Również bezczynność w przedmiocie załatwienia skargi wniesionej w powyższym trybie nie podlega więc kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W przypadku wniesienia skargi do organu administracji na podstawie art. 227 k.p.a. stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na wynik tego postępowania, ani na bezczynność organu. Reasumując, ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1578/10, Lex nr 737711), zaś w przypadku nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 2019/10, Lex nr 743368). Ponieważ sposób rozpatrzenia skargi administracyjnej nie należy do przypadków określonych w art. 3 § 2 określonych w pkt 1-4a p.p.s.a., nie jest również dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność organu w tym przedmiocie na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Niniejsza sprawa nie należy zatem do właściwości sądu administracyjnego. Z tych przyczyn, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.