II OSK 1702/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. M. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Op 39/16 w sprawie ze skargi I. M. i M.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia we wznowionym postępowaniu wydania z naruszeniem prawa decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 39/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę I. M. i M.M. na decyzję Wojewody O. z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia we wznowionym postępowaniu wydania z naruszeniem prawa decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Zaskarżoną decyzją Wojewoda O. na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej K.p.a.) uchylił decyzję Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2015 r. o uchyleniu decyzji Starosty O. z dnia [...] września 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia J.P.na przebudowę lokalu usługowego na aptekę ogólnodostępną i sklep spożywczy w C. przy ul. [...], działka nr ewid. [...] i o odmowie zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na przebudowę J. P. oraz stwierdził, że decyzję z dnia [..] września 2010 r. wydano z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że organ administracji publicznej rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania zobowiązany jest zbadać nie tylko przyczyny wznowienia postępowania, ale także ewentualne przeszkody do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, o których mowa w art. 146 § 1 K.p.a. Akcentował, że przepis art. 146 § 1 K.p.a. stanowi, iż upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj . niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy i wskazując na datę doręczenia decyzji Starosty O. z dnia [...] września 2010 r. organ uznał, że pięcioletni okres, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a. upłynął z dniem 1 września 2015 r. Uzasadniał, że skoro upływ ww. terminu nastąpił przed ostatecznym zakończeniem postępowania wznowieniowego, lecz po wydaniu decyzji przez organ I instancji, w sprawie koniecznym stało się uwzględnienie w toku postępowania drugoinstancyjnego upływu 5-letniego terminu, zastosowanie regulacji z przepisu art. 146 § 1 K.p.a. i w konsekwencji uchylenie decyzji organu I instancji oraz stwierdzenie, że decyzja Starosty O. z dnia [..] września 2010 r. została wydana z naruszeniem prawa. Rozpoznając skargę od w/w decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że organy I instancji przeprowadziły wznowione postępowanie, dokonując oceny nie tylko wskazanych podstaw wznowienia postępowania, ale także ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w przedmiocie udzielenia pozwolenia na przebudowę. Decyzja organu I instancji zapadła w dniu [..] sierpnia 2015 r., a więc przed upływem 5 lat od dnia nie tylko zakończenia postępowania zwykłego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na przebudowę, ale także i doręczenia decyzji w tym zakresie stronie postępowania. W przedmiotowej sprawie, analiza akt postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na przebudowę lokalu usługowego na ogólnodostępną aptekę i sklep spożywczy doręczona została jedynie inwestorowi w dniu 1 września 2010 r., a fakt ten odnotowany został na decyzji. W ocenie Sądu, zasadnie uznał organ II instancji, że treść art. 146 § 1 K.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowe, tj. niezależnie od okoliczności, które to spowodowały, zasadnie i w sposób właściwy zastosował brzmienie powołanego przepisu. Sąd wskazał, że wyjaśnienia w sprawie wymagało, czy w sytuacji, gdy organ I instancji wydał decyzję w okresie przed upływem 5-letniego okresu, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a., a w wyniku wniesienia odwołania i upływu tego terminu w toku postępowania odwoławczego organ II instancji zobowiązany był uwzględnić ten fakt. Inaczej mówiąc, czy w przedmiotowej sprawie doszło do upływu okresu przedawnienia wobec doręczenia decyzji jedynie inwestorowi w dniu 1 września 2010 r. Skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że w przypadku wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji dopiero rozstrzygniecie organu odwoławczego powoduje ostateczne załatwienie sprawy. Wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Wobec powyższego, organ odwoławczy zobowiązany był w przedmiotowej sprawie uwzględnić upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a., czego nie zaniechał. Skargę kasacyjną od w/w wyroku wniosła I. M. oraz M.M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji, a także przyjęcie, iż niemożliwe jest uchylenie decyzji we wznowionym postępowaniu administracyjnym, jeżeli upływ 5 letniego terminu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 K.p.a. we wznowionym postępowaniu administracyjnym nastąpił przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, podczas gdy dopuszczalne jest uchylenie w wyniku wznowienia postępowania ostatecznej decyzji, jeżeli do tego uchylenia dochodzi w przewidzianym w art. 146 § 1 K.p.a. terminie w pierwszej instancji, a bez znaczenia jest to kiedy zostanie wydana decyzja organu II instancji, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 K.p.a. i art. 138 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji, a także przyjęcie, iż organ odwoławczy zobowiązany był w przedmiotowej sprawie uwzględnić upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a., podczas gdy na podstawie art. 146 § 1 K.p.a. nie może uchylić decyzji jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat, a to organ I instancji uchylił decyzję z zachowaniem terminu 5 letniego, a organ II instancji zgodnie z art. 138 K.p.a. mógł tę decyzję utrzymać w mocy, a nie posiadał uprawnienia do jej ponownego uchylenia, a dopiero czynność stanowiąca uchylenie jest w myśl art. 146 K.p.a. niedopuszczalna, - art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zbadanie przez Sąd I instancji prawidłowości decyzji administracyjnej wydanej przez organ II instancji, gdyż organ II instancji winien nie uwzględnić upływu terminu z art. 146 § 1 K.p.a. z uwagi na fakt, że we wznowionym postępowaniu administracyjnym decyzja administracyjna została wydana przez organ I instancji przed upływem terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 K.p.a. oraz art. 138 K.p.a. nie okazały się zasadne. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 138 K.p.a. został sformułowany w sposób, który uniemożliwia kontrolę instancyjną w tym zakresie, bowiem pomija poszczególne jednostki redakcyjne tego przepisu, jakimi są paragrafy i punkty. Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że stosownie do art. 146 § 1 K.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat. Przepis ten ustala okres przedawnienia na pięć lat, po upływie których organy administracji tracą kompetencję do merytorycznego rozpoznawania sprawy. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci wobec tego uprawnienie do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. W takiej sytuacji organ jest zobligowany do wznowienia postępowania, którego skutkiem nie będzie uchylenie decyzji, lecz zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a. stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 17.09. 1999 r., I SA 1956/98, Lex nr 48560). Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji (art. 146 § 1 K.p.a.), nadal może toczyć się postępowanie badające sprawę co do istoty (wyroki NSA z dnia 30 kwietnia 2009, sygn. akt II OSK 124/09, z dnia 3 września 2009, sygn. akt I OSK 1444/09, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia także wymaga, że treść art. 146 § 1 K.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w akcie prawnym proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. (wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 1018/97, Lex 47227, wyrok NSA z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 561/06). Trzeba jednocześnie mieć na względzie, że wprowadzając termin prekluzyjny, wykluczający możliwość uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania po upływie określonego czasu od dnia jej doręczenia, ustawodawca dążył do zapewnienia kompromisu pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnej w sytuacji kiedy decyzja w obrocie prawnym przetrwała już pewien czas. Przepis art. 146 § 1 K.p.a. wskazuje, że upływ określonego w nim czasu powoduje, że przewagę zyskuje zasada trwałości decyzji administracyjnej, chociażby z tego względu, że z upływem określonego czasu związane są nieodwracalne skutki prawne jakie wywołała decyzja. W rozpoznawanej sprawie decyzja Starosty O. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę została doręczona inwestorowi w dniu 1 września 2010 r. Od tego dnia zatem rozpoczął bieg pięcioletni termin określony w art. 146 § 1 k.p.a. Starosta O. wydał swoje rozstrzygnięcie we wznowionym postępowaniu w dniu .[]]. sierpnia 2015 r., a więc z zachowaniem w/w terminu. Decyzja organu II instancji zapadła jednak we wznowionym postępowaniu dopiero w dniu [..] listopada 2015 r., a więc po upływie okresu, w którym dopuszczalne było merytoryczne orzeczenie o prawidłowości decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na przebudowę. Słusznie w tym kontekście wskazuje Sąd I instancji, że nie ma znaczenia, iż wniosek o wznowienie postępowania opierał się na przesłance niezawinionego braku udziału skarżących w postępowaniu administracyjnym, skoro przedawnienie odnosi się również do strony pominiętej, której nie doręczono decyzji, bowiem z art. 146 § 1 K.p.a. nie sposób wywieść, że wobec takiej strony nie rozpoczyna ono biegu. W ramach postępowania odwoławczego, organ drugiej instancji przejmuje kompetencje organu pierwszej instancji, mając obowiązek ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Organ odwoławczy rozpatruje i rozstrzyga ponownie sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Wobec tego organ odwoławczy musi badać, czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoi upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a. Należy bowiem mieć na względzie, że biegu terminu prekluzyjnego, określonego w art. 146 § 1 K.p.a., nie przerywa wznowienie postępowania, jak również wydanie decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku postępowania. Zauważyć trzeba, że dopiero rozstrzygnięcie organu II instancji powoduje ostateczne załatwienie sprawy (także we wznowionym postępowaniu). Wobec tego uznać należy, że dla zachowania terminów zakreślonych w art. 146 § 1 K.p.a. konieczne jest wydanie decyzji przez organy obu instancji, jeśli orzeczenie organu pierwszej instancji poddane zostało kontroli instancyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można tutaj mówić, jak czynią to skarżący, o rozszerzaniu wyjątku od zasady praworządności, skoro, jak wyżej wskazano, regulacja art. 146 § 1 K.p.a. jest wyrazem kompromisu pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji na rzecz zasady trwałości decyzji. Dlatego upływ terminu, przewidzianego w art. 146 § 1 K.p.a., przed wydaniem decyzji ostatecznej skutkuje ograniczeniem możliwości organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu co do istoty sprawy. Powyższe uzasadniało uchylenie decyzji w przedmiocie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i odmowie udzielenia pozwolenia na przebudowę oraz stwierdzenie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nie okazał się zasadny. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o wykładnię art. 146 § 1 K.p.a. odpowiadała ustawowym kryteriom. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.