I OSK 3726/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 919/17 w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu udziałów w wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 919/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Gminy B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu udziałów w wywłaszczonej nieruchomości. Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny, wydaną przez Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] kwietnia 1975 r., nr [...], nieruchomość położna w B. w dzielnicy [...], oznaczona wówczas nr ewid. [...], została przeznaczona pod budowę [...] w [...]. Następnie decyzją z dnia [...] marca 1976 r., nr [...], Prezydent Miasta B orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] w dzielnicy [...], oznaczonej numerem geodezyjnym działki [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność wspólnoty gruntowej byłej wsi [...]. Decyzja została wydana na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Wywłaszczona nieruchomość stanowiła własność wspólnoty gruntowej, której udziałowcem był m.in. L.M.. Za posiadany przez niego udział we wspólnocie gruntowej ustalone zostało odszkodowanie w kwocie [...] zł. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie sygn. akt [...] spadkobiercami po zmarłym L.M. zostali uznani: Ł. H. M., R.M., R.M. oraz H.T. - po 1/4 części. Z kolei na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] marca 2012 r. sygn. akt [...] spadek po zmarłej Ł. H. M. nabyli H.T. oraz R.M. w równych udziałach po 3/9 części, a także M.M., K.S. oraz J.M. w równych udziałach po 1/9 części. W dniu [...] sierpnia 2009 r. H.T., działając w imieniu własnym oraz pozostałych następców prawnych byłego właściciela wniosła o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej nr geod. [...]. Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] uznał, że nieruchomość położona w [...] przy ulicy [...], obr.[...]., oznaczona nr geod. [...] o powierzchni [...] ha (powstała z podziału działki nr geod. [...] o powierzchni [...] ha), stanowiąca własność Gminy [...], dla której IX Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w B. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], stała się zbędna na cel wywłaszczenia i nakazał zwrot udziałów w wywłaszczonej nieruchomości na rzecz wnioskodawców i ustalił wysokość zwaloryzowanych należności tytułem zwrotu odszkodowania na kwoty: H.T. - 533,13 zł, R.M. - 533,13 zł, R.M. - 399,85 zł, M.M. - 44,43 zł, K.S. - 44,43 zł, J.M.- 44,43 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że aktualnie część wywłaszczonej nieruchomości objęta wnioskiem o zwrot wchodzi w skład działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...], stanowiącej własność Gminy [...]. Podczas przeprowadzonych oględzin nieruchomości ustalono, że teren działki oznaczonej dawniej numerem [...] obręb [...], wchodzącej obecnie w skład działki numer [...] obr. [...], jest zdewastowany, porośnięty roślinnością trawiastą, drzewami i licznymi krzewami z samosiewu. Na terenie wywłaszczonej działki występują liczne nierówności i nie stwierdzono trwałych elementów zagospodarowania terenu. Na całej przedmiotowej działce brak jest jakichkolwiek dowodów realizacji celu wywłaszczenia -budowy zakładów telewizyjnych. Zdaniem organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że na całości nieruchomości gruntowej stanowiącej obecnie działkę oznaczoną numerem [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, tj. budowa zakładów telewizyjnych. W związku z tym działkę numer [...] uznano za zbędną na cel przejęcia. Dalej organ wyjaśnił, że z uwagi na ustalony stan prawny i faktyczny nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot dokonany został stosowny podział działki nr [...]. Według projektu podziału wydzielona została zbędna na cel określony w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1976 r., nr [...], przeznaczona do zwrotu działka oznaczona nr [...] o pow. [...] ha. Projekt podziału przyjęty został do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i wpisany do ewidencji zasobu miejskiego w dniu [...] grudnia 2015 r. pod numerem ewidencyjnym [...]. W oparciu o powyższe ustalenia decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. decyzję znak: [...], Starosta [...]i orzekł o zwrocie udziałów w wywłaszczonej nieruchomości. Na skutek odwołania złożonego przez Prezydenta [...], Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], ze względów proceduralnych uchylił powyższą decyzję organu I inst. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji wystąpił m.in. do Archiwum Państwowego w [...] oraz do Urzędu Miejskiego [...] o uzyskanie decyzji Urzędu Miejskiego [...] Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 1975 r., nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny budowy Zakładów [...], jednak obydwa organy odpowiedziały, że decyzji tej nie posiadają. W ocenie Starosty [...], wobec braku możliwości uzyskania powyższej decyzji i tym samym określenia szczegółowego celu wywłaszczenia, cel wywłaszczenia należy ustalić na podstawie decyzji wywłaszczeniowej - budowy zakładów [...]. Ponadto w celu uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie ustalenia realizacji celu wywłaszczenia na działce nr [...], organ wystąpił do Urzędu Miejskiego w [...] o przekazanie kopii posiadanych akt archiwalnych związanych z realizacją danej inwestycji. Przekazane dokumenty nie potwierdzają realizacji na obszarze działki oznaczonej obecnie nr [...], prac związanych z celem wywłaszczenia - budową zakładów [...]. Dodatkowo podczas oględzin nieruchomości w dniu [...] czerwca 2017 r. ustalono, że teren działki w całości jest niezagospodarowany, porośnięty roślinnością trawiastą, drzewami i licznymi krzewami z samosiewu., występują tam liczne nierówności, a także nie stwierdzono trwałych elementów zagospodarowania terenu. Na całej przedmiotowej działce brak jest jakichkolwiek dowodów realizacji celu wywłaszczenia - budowy zakładów [...]. Dalej organ wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy dokonał waloryzacji kwoty odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości ustaloną proporcjonalnie do powierzchni zwracanej nieruchomości i określił ją na kwotę [...] zł, która po kolejnym zwaloryzowaniu wyniosła [...] zł. Do zwrotu kwoty zwaloryzowanego odszkodowania odpowiadającej wysokości zwracanych udziałów zobowiązano osoby, na rzecz których nastąpił zwrot nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest, czy na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wojewoda wskazał, iż celem wywłaszczenia wynikającym z decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, a także z treści decyzji wywłaszczeniowej z dnia 29 marca 1976 r., była budowa Zakładów [...]. Cel wywłaszczenia został więc bardzo precyzyjnie określony i nie ma wątpliwości, co powinno powstać na wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda przychylił się do stanowiska organu I instancji, iż na części nieruchomości, o zwrot której wystąpili następcy prawni byłych właścicieli, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, co zdaniem organu potwierdzają zgromadzone w sprawie dowody. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na wyniki oględzin z dnia [...] czerwca 2017 r., z których wynika, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość jest w stanie naturalnym, częściowo porośnięta trawą, zakrzaczeniami i pojedyńczymi drzewami. Nie stwierdzono nakładów Skarbu Państwa ani Gminy [...], ani też jakichkolwiek dowodów realizacji celu wywłaszczenia – budowy zakładów [...]. Zdaniem organu powyższe potwierdzają także zdjęcia lotnicze spornego terenu (wydruk fotomapy), na tle archiwalnych zdjęć lotniczych zamieszczonych w internetowym serwisie geodezyjnym. Jako niezasadny uznał organ zarzut skarżącego, iż organ I instancji skoncentrował się jedynie na fragmencie nabytej nieruchomości, oznaczonej obecnie nr geod. [...] o powierzchni [...] ha, w oderwaniu od całej powierzchni nieruchomości [...] ha, bez wnikliwego rozważenia realizacji celu nabycia całej nieruchomości, który to cel został w ocenie skarżącego zrealizowany. Zdaniem organu powyższe prowadziłoby do sytuacji, w której realizacja celu wywłaszczenia na niewielkiej części nieruchomości skutkowałaby uznaniem zrealizowania celu wywłaszczenia na całej nieruchomości. Wojewoda nie uwzględnił zarzutu odwołującego opartym na twierdzeniu, że tereny zajęte pod inwestycję nie muszą być w całości pokryte inwestycjami budowlanymi, ale mogą na nich znajdować się obszary zielone czy strefy ochronne. Organ zwrócił uwagę, iż w przedmiotowej sprawie sporny teren nie leży na obszarach zielonych czy w strefie ochronnej, lecz na terenach nieużytków. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła Gmina [...] zarzucając: - naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także poprzez brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia; - naruszenie przepisów art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej: u.g.n.), poprzez uznanie, iż wywłaszczona nieruchomość gruntowa stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz nieuwzględnienie, iż cel określony w decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postepowania albo uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie uzasadnione wątpliwości budzą ustalenia poczynione przez organ w toku prowadzonego postępowania, jak również interpretacja zgromadzonego materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa. Skarżąca zwróciła uwagę, iż organ I instancji skoncentrował się jedynie na fragmencie nabytej nieruchomości ([...] o pow. [...] ha), w oderwaniu od całej nieruchomości wywłaszczonej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1976 r., bez wnikliwego rozważenia realizacji celu nabycia całej nieruchomości, który to cel został zrealizowany poprzez wybudowanie Zakładów [...]. Skarżąca dodała, iż z analizy treści archiwalnej dokumentacji dotyczącej realizacji budowy w/w Zakładów wynika, że na wywłaszczonym terenie przewidziane zostały nie tylko obiekty budowlane ściśle związane z produkcją, ale również tereny zielone lub strefy ochronne. Dalej skarżąca wyjaśniła, że lokalizacja budowy inwestycji odbiegająca od pierwotnie planowanej, nie ma wpływu na zrealizowanie podstawowego celu nabycia nieruchomości. W ocenie skarżącej jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, późniejsze zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości nie mogą prowadzić do powstania obowiązku zwrotu, a nieruchomość wywłaszczona nie może zostać uznana za zbędną. Ponadto zdaniem skarżącej organy winny pozyskać z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie archiwalne zdjęcia lotnicze obszaru objętego postępowaniem, gdyż byłby to podstawowy materiał dowodowy do rozstrzygnięcia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wyjaśnił, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy spór nie dotyczy kwestii wynikającej z naruszenia terminu rozpoczęcia prac lub naruszenia terminu zrealizowania celu wywłaszczenia lecz tego, czy cel wywłaszczenia został w ogóle zrealizowany i w jakim zakresie. Przy czym skarżąca stoi na stanowisku, że cel został zrealizowany w całości, gdyż całą nieruchomość wywłaszczono pod budowę Zakładów [...] i inwestycja ta została na niej zrealizowana. Organy twierdzą zaś, że przedmiotowa inwestycja zajmuje tylko część wywłaszczonej nieruchomości, a to oznacza, że na pozostałej jej części nie zrealizowano celu wywłaszczenia. W powyższym sporze Sąd stwierdził, że stanowisko organów orzekających w sprawie jest prawidłowe. Za bezsporne Sąd uznał, iż materiał dowodowy daje podstawy do przyjęcia, że obecnie na działce nr [...] nie ma śladów jej zagospodarowania nie tylko na potrzeby wywłaszczenia z 1976 r., ale również brak jest dowodów, że takie zagospodarowanie było tam kiedykolwiek. Wbrew twierdzeniom skarżącej ze zgromadzonych dowodów nie wynika, aby na terenie objętym obecnie przedmiotową działką, istniało zagospodarowanie w postaci trawników, czy też urządzonych terenów zielonych, związanych funkcjonalnie z wybudowanymi zakładami telewizyjnymi. Zdaniem Sądu z pozyskanych przez organy archiwalnych akt dotyczących budowy Warszawskich Zakładów [...] nie wynika, że przedmiotowy obszar miał być lub został zajęty pod budowę urządzonych terenów zielonych. Są w nich dokumenty mówiące o lokalizacji obiektu i jego potrzebach związanych z produkcją oraz zabezpieczeniem w infrastrukturę techniczną, w tym budową parkingów. Mówi się tam nawet o konieczności budowy osiedla mieszkaniowego dla pracowników w postaci 600 mieszkań oraz żłobka na 120 miejsc, a także przedszkola. Są też wizualizacje obiektów i terenów do nich przylegających, ale pośród nich brak jest terenów zielonych i rekreacyjnych. W ogóle nie ma tam mowy o terenach zielonych i ich lokalizacji. Za niezasadny uznał Sąd zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. W ramach tego zarzutu strona skarżąca wskazuje, że organy powinny zażądać zdjęć lotniczych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie celem zbadania, czy nie wynikałoby z nich, że na przedmiotowym obszarze było jakieś zagospodarowanie, jednakże zdaniem Sądu stanowisko skarżącej jest niezasadne. Po pierwsze strona mogła sama takich zdjęć zażądać, a ponadto żądanie tych zdjęć Sąd uznał za niecelowe skoro na omawianym terenie brak jest najmniejszych nawet śladów jakiejkolwiek zabudowy, zatem zdjęcia pokazałyby jedynie teren niezabudowany. Sąd zauważył, iż na k. 525 akt administracyjnych znajduje się zdjęcie pochodzące najprawdopodobniej ze strony internetowej, na którym dokładnie widoczna jest zabudowa zakładów oraz teren działki nr [...]. Teren ten jest częściowo zadrzewiony, a częściowo najprawdopodobniej porośnięty chwastami. O tym że są to chwasty wynika ze zdjęć z k. 527-530 akt administracyjnych. Nie jest to teren ogrodzony i brak jest śladów, aby takie ogrodzenie było tam kiedykolwiek. Teren ten nie różni się zatem od pozostałych terenów przylegających do niego, które w żadnej mierze nie były, bo nie mogły być, powiązane z przedmiotowymi zakładami. Ze zdjęcia z k. 525 można dostrzec, które tereny zostały zagospodarowane (zabudowa, parkingi, teren ogrodzony) w ramach omawianej inwestycji i z całym przekonaniem można stwierdzić, że działka o nr [...] do nich nie należy. Zdaniem Sądu, organy zebrały wystarczający do rozstrzygnięcia materiał dowodowy i wyjaśniły należycie stan faktyczny sprawy. Także uzasadnienia rozstrzygnięć organów zawierają wszystkie wymagane prawem elementy. Okoliczność zaś większego skupienia się przez organy na części wywłaszczonej nieruchomości obejmującej działkę podlegającą zwrotowi niż na pozostałej wywłaszczonej części tej nieruchomości, wynikała z przedmiotu orzekania. Za niezasadny uznał także Sąd zarzut naruszenia przepisów art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 137 u.g.n., wskazując, iż w świetle orzecznictwa NSA dopuszczalna jest możliwość zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Najistotniejszą kwestią w omawianej materii według Sądu jest to, że jeżeli cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość, nie jest realizowany, albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia własności przez podmiot publiczny. W tej sytuacji gwarancje prawa własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP odzyskują swoją moc ochronną, a pozycja prawna i interes podmiotu publicznego osiągnięte przez takie wywłaszczenie muszą z powrotem ustąpić przed konstytucyjnie chronioną pozycją prawną obywatela (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2625/16, CBOSA). Zdaniem Sądu taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej. Strona skarżąca nie wykazuje związku przedmiotowej działki z jej wywłaszczeniem na budowę zakładów telewizyjnych i ich funkcjonowaniem. Przedmiotowa działka jest zaś, co jest niesporne, wykorzystywana inaczej, a właściwie nie jest wykorzystywana, bo jest całkowicie zaniedbana, a ponadto Gmina [...] zamierza ją sprzedać, a nabywcą zapewne nie byłby nikt, kto by ją wykorzystywał na cel związany z jej wywłaszczeniem. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Białymstoku wywiodła Gmina [...], zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku ewentualnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi co do istoty oraz o zasądzenie zwrotu kosztów według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej strona skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 9, 77 § 1, 80 oraz 86 oraz 107 § k.p.a., w tym w szczególności: a) poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organy obu instancji nie poczyniły ustaleń faktycznych, które pozwalałyby pozytywnie zweryfikować przesłanki warunkujące pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o zwrot udziałów w wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...], oznaczonej aktualnie nr geodezyjnym jako działka [...], o pow. [...]ha, tj. czy i kiedy wybudowano Warszawskie Zakłady [...], czy prowadzona w przeszłości inwestycja budowy Warszawskich Zakładów [...] obejmowała swym zakresem ww. nieruchomość i w jaki sposób miała być ona zagospodarowana zgodnie z ustaleniami pozostającymi w związku z wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości - poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, przesłuchania stron, poprzez zaniechanie zażądania dokumentacji dotyczącej budowy Warszawskich Zakładów [...] i wyjaśnień od organów architektoniczno-budowlanych oraz od Warszawskich Zakładów [...] lub ich ewentualnych następców prawnych, poprzez zaniechanie zażądania z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie archiwalnej dokumentacji fotograficznej, obrazującej na przestrzeni czasu sposób zagospodarowania ww. nieruchomości, b) poprzez nie wyjście poza granice skargi, tj. brak wszechstronnego rozważenia wszystkich aspektów sprawy, w tym w szczególności - czy działka obecnie oznaczona nr [...] stanowi część uprzednio wywłaszczonego terenu decyzją z dnia [...] marca 1976 r. znak: [...], czy i kiedy wybudowano Warszawskie Zakłady [...] oraz w oparciu o jakie przepisy nastąpiło wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, c) poprzez nie wyjście poza granice skargi tj. brak wszechstronnego rozważenia wszystkich aspektów sprawy, w tym w szczególności - czy wnioskodawcom (uczestnikom postępowania) przysługiwało prawo własności do działki będącej przedmiotem decyzji zwrotowej, w sytuacji gdy w dacie wywłaszczenia brak było dokumentów poświadczających to prawo, a poprzednik prawny uczestników postępowania był udziałowcem wspólnoty gruntowej, a prawo do tego udziału mógł zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169) wynikać z różnych tytułów prawnych, w tym z posiadania bądź użytkowania gruntów, a zgodnie z przepisem art. 26 ust. 5 tej ustawy, obowiązującym w dacie wywłaszczenia, wywłaszczenie dotyczyło ograniczonych praw rzeczowych, a nie prawa własności, przepis art. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, oraz z 1975 r. Nr 17, poz. 94) przewidywał możliwość wywłaszczenia również tego prawa (a nie tylko prawa własności), co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd instancji ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie przepisów art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. oraz art. 6 i 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.): a) poprzez uznanie, iż uczestnicy postępowania są legitymowani do wystąpienia o zwrot nieruchomości opisanej w decyzji zwrotowej w sytuacji, gdy decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] marca 1976 r. znak: [...] wskazywała jako adresata decyzji wspólnotę gruntową byłej wsi [...], a poprzednik prawny wnioskodawców był udziałowcem posiadającym prawo gospodarowania, poprzez spółkę, ustalonymi przez starostę nieruchomościami stanowiącymi wspólnotę gruntową; prawa i obowiązki udziałowców regulują przepisy szczególne ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 703), która to ustawa, nie dawała w dacie wywłaszczenia prawa do samodzielnego zbywania udziałów przez osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej, b) poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa nieruchomość jako wywłaszczona na innej podstawie prawnej niż wskazano to w art. 216 ust. 1, 2 ug.n. podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w rozdziale 6 dziale III u.g.n., c) poprzez uznanie, iż wywłaszczona nieruchomość gruntowa stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz nieuwzględnienie, iż cel ten został osiągnięty poprzez wybudowanie Warszawskich Zakładów [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - p.p.s.a. - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W badanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na obydwu podstawach z art. 174 p.p.s.a., czyli naruszeniu przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego. Konstrukcja skargi kasacyjnej wymagała łącznego rozpoznania obydwu zarzutów. W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie podważał zasadność zwrotu udziałów w wywłaszczonej nieruchomości, podnosząc że stan sprawy nie dawał podstaw do przyjęcia, iż podlegająca zwrotowi część wywłaszczonej nieruchomości, obecnie oznaczona jako działka nr 188/23, stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a w rezultacie brak jest podstaw do przyjęcia, że zostały spełnione wynikające z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Należy zwrócić uwagę na ukształtowany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego pogląd, zgodnie z którym "po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który - dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" - tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy" (zob. wyrok TK z 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK 2001/7/216). Jeśli zatem nie realizując celu wywłaszczenia podmiot publiczny zamierza użyć wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n.). W niniejszej sprawie, jak ustalił organ odwoławczy za aprobatą Sądu I instancji, wywłaszczenie zostało dokonane na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1976 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...], w dzielnicy [...], nr działki [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność wspólnoty gruntowej byłej wsi [...]. Decyzja wydana została na podstawie art. 15 i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (DZ.U z 1974 r. Nr 10 poz. 64). W uzasadnieniu tejże decyzji organ wskazał, że nieruchomość będąca przedmiotem wywłaszczenia jest niezbędna pod budowę zakładu zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny wydaną z dniu [...] kwietnia 1975 r. nr [...] przez Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...]. Nabycie nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej okazało się niemożliwie z powodu braku dokumentów prawa własności. Wskazaną powyżej decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. nr [...] nieruchomość położona w [...] w dzielnicy [...] oznaczona wówczas nr [...] została przeznaczona pod budowę Zakładów [...]. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność wspólnoty gruntowej, której udziałowcem był m.in. L.M.. W toku postępowania ustalono, że następcami prawnymi L.M. są: R.M., R.M., H.T., M.M., K.S. oraz J.M. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] czerwca 2009 r., powołując się na przepis art. 136 ust. 2 u.g.n, Prezydent Miasta [...] zawiadomił właścicieli nieruchomości oraz następców prawnych właścicieli nieruchomości o możliwości ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, dz. nr [...] w obr. [...]. W odpowiedzi na to zawiadomienie wymienione powyżej osoby, będące spadkobiercami L.M., złożyły wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Przepis art. 132 ust. 2 u.g.n. stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n., odnosząc się do zbędności nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia, wprowadza warunek zachowania terminu realizacji celu wywłaszczenia. Dla prawidłowego zastosowania instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy dana nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Punktem wyjścia dla oceny zbędności jest ustalenie celu wywłaszczenia. Następnie konfrontując tak ustalony cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona ze stanem faktycznym w jakim się ona znajduje, można dokonać oceny czy nieruchomość stała się dla niego zbędna, a więc czy cel wywłaszczenia nie jest i nie był realizowany, przy czym cel wywłaszczenia należy interpretować stosownie do treści art. 136 ust. 1 u.g.n., zakazującego przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z akt sprawy wynika, że sięgnięcie do decyzji z dnia [...] kwietnia 1975 r. zatwierdzającej plan realizacyjny budowy Warszawskich Zakładów [...] nie było możliwe. Jako materiał dowodowy włączono natomiast do akt sprawy uwierzytelnione kopie akt archiwalnych potwierdzających realizację celu wywłaszczenia. Dokumenty te posiadają walor dokumentów urzędowych i w myśl art. 76 kpa stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Analiza tychże dokumentów doprowadziła organy administracyjne do wniosku, a Sąd I inst. to stanowisko podzielił, że inwestycja polegająca na budowie Zakładów [...] została zrealizowana jedynie na części wywłaszczonej nieruchomości, natomiast pozostałej części tej nieruchomości, stanowiącej obecnie działkę nr [...] o powierzchni [...] ha cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W szczególności, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, na terenie przedmiotowej działki plan realizacji inwestycji nie przewidywał terenów zieleni urządzonej, czy też terenu zieleni jako strefy ochronnej. Wprawdzie inwestycja polegająca na budowie Warszawskich Zakładów [...] zakładała nie tylko budowę budynków produkcyjnych, ale również związaną z tym infrastrukturę, jednak ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika również, aby teren oznaczony obecnie jako działka nr [...] przeznaczony był na plan manewrowy lub składowy. Jak wynika z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] maja 2016 r., teren działki jest zdewastowany, porośnięty trawą i drzewami - samosiejkami, stan nieruchomości nie wskazuje na jego zagospodarowanie. Okoliczność tę potwierdza znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany w sprawie materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do ustalenia, że przesłanka "zbędności" danej nieruchomości na cel wywłaszczenia została spełniona. Wskazać w tym miejscu należy, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje zawsze treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. Organ administracyjny nie ma przy tym obowiązku przeprowadzenia dowodów na poparcie już ustalonej okoliczności, dlatego w sytuacji, gdy istotna dla sprawy okoliczność została wystarczająco ustalona, trudno czynić organowi zarzut zaniechania dalszych czynności wyjaśniających. Podnieść również należy, że procedura administracyjna przewiduje aktywność dowodową strony postępowania, która nie zgadzając się z ustaleniami organu może składać wnioski dowodowe na poparcie twierdzeń przeciwnych. W kwestii dopuszczenia wnioskowanego dowodu w sprawie organ winien zając formalne stanowisko w postaci postanowienia o dopuszczeniu dowodu lub o odmowie. Podstawą do odmowy przeprowadzenia dowodu jest zarówno stwierdzenie, że dowód dotyczy okoliczności niemającej znaczenia dla sprawy, jak i stwierdzenie, że dana okoliczność została już udowodniona za pomocą innych dowodów. Kontrola rozstrzygnięcia organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o przeprowadzenie dowodu następuje w administracyjnym toku instancji oraz w postępowaniu sądowym. Wskazać należy, że w toku postępowania strona nie przedłożyła dokumentacji fotograficznej, ani innych dowodów podważających ustalenia organu administracyjnego. W tym stanie sprawy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa procesowego polegający na niewystarczającym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, należy ocenić jako chybiony. Nie znalazły potwierdzenia również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu braku legitymacji następców prawnych L.M. do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wskazać należy, że wspólnoty gruntowe charakteryzują się swoistym statusem prawnym, opartym na uregulowaniu ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.). Z definicji wspólnoty zawartej w art. 1 ust. 1 ustawy wynika, iż wspólnotami gruntowymi podlegającymi zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie są nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne o określonych przymiotach. Uprawnienie do udziału we wspólnocie gruntowej polega na korzystaniu z nieruchomości stanowiącej przedmiot wspólnoty zgodnie z jej przeznaczeniem. Uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli przed dniem 5 lipca 1963 r.) faktycznie korzystały z tej wspólnoty - art. 6 ust. 1 ustawy. Udziały uprawnionych we wspólnocie i w korzyściach wynikających z zagospodarowania wspólnoty są określone w idealnych (ułamkowych) częściach w sposób wymieniony w art. 9 ustawy. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Natomiast z art. 15 ust. 1 ustawy wynika, że spółka ta jest osobą prawną i działa na podstawie statutu. Ograniczony jest również obrót nieruchomościami wchodzącymi w skład wspólnoty gruntowej. W myśl art. 26 ustawy rozporządzenie gruntami wspólnoty może nastąpić wyłącznie poprzez ich zbycie, zamianę lub przeznaczenie na cele publiczne lub społeczne i to tylko za zgodą właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w tym że w razie sprzedaży gminie przysługuje prawo pierwokupu. Udział we wspólnocie gruntowej może być zbywany wyłącznie w całości i tylko na rzecz osoby posiadającej już udział w tej wspólnocie oraz na rzecz osób posiadających gospodarstwa rolne w tej samej wsi lub we wsiach przylegających do wspólnoty. Zbycie udziału we wspólnocie gruntowej następuje w formie aktu sporządzonego na piśmie i zatwierdzonego przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - art. 27 ust. 1 i 2 ustawy. Zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze napotkać można wątpliwości co do tego, czy wspólnota gruntowa jest odmianą współwłasności, czy też innym rodzajem zbiorowego uprawnienia do gruntu. Orzecznictwo w latach sześćdziesiątych dało wyraz przekonaniu, że wspólnota gruntowa, aczkolwiek "zbliża się do współwłasności", to jednak "stanowi współwłasność o szczególnych cechach, niepodlegającą podziałowi, rządzącą się własnymi, odrębnymi przepisami", a także - że "stosowanie do wspólnot gruntowych w drodze analogii przepisów kodeksu cywilnego o współwłasności w zasadzie nie będzie mieć miejsca (uchwała SN z 23 sierpnia 1968 r., III CZP 73/68, OSNCP 1969, nr 5, poz. 90 i uchwała SN z 9 grudnia 1969 r., III CZP 89/69, OSNCP 1970, nr 10, poz. 173). Tak sformułowany pogląd jest również uznany został w doktrynie (S. Rudnicki (w:) M. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2006, s. 814 i n.). Z powyższego wynika, że wspólnota gruntowa nie jest żadnym podmiotem a jest to nieruchomość (zespół nieruchomości) stanowiąca przedmiot współwłasności o pewnych szczególnych cechach. Istotą tej współwłasności jest uprawnienie do udziału we wspólnocie gruntowej w postaci korzystania z objętych nią gruntów zgodnie z ich przeznaczeniem, które przysługuje osobom fizycznym lub prawnym posiadającym gospodarstwa rolne. Zarząd nad tą nieruchomością (nieruchomościami) sprawuje spółka, utworzona specjalnie w tym celu przez osoby uprawnione do udziału. Spółka dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej, aczkolwiek posiada osobowość prawną, nie jest właścicielem tych gruntów. Spółka w momencie jej powołania nie staje się właścicielem gruntu wspólnoty, lecz pełni tylko funkcje zarządcze. Grunty te stanowią w dalszym ciągu przedmiot własności osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Przenosząc ogólne uwagi dotyczące wspólnot gruntowych na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że zarówno w momencie utworzenia wspólnoty gruntowej jak i w czasie jej trwania działka nr 58/1 stanowiła współwłasność osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, a nie własność wspólnoty gruntowej czy też spółki zarządzającej tą nieruchomością. W konsekwencji oznacza to, że w sytuacji, gdy działka ta została użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a wspólnota gruntowa została zlikwidowana, podmiotem uprawnionym do żądania zwrotu tej działki są jej współwłaściciele lub ich spadkobiercy a nie wspólnota gruntowa, która nigdy nie była właścicielem tej działki (art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. Nr 102 poz. 651 ze zm.). Stanowisko skarżącego kasacyjnie podważającego legitymację następców prawnych współwłaściciela gruntu do zwrotu wywłaszczonej działki prowadzi do wniosku, że w przypadku wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność wspólnoty gruntowej, która została zlikwidowana, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są wyłączone, natomiast stan prawny nie daje podstaw do takiego stanowiska. W konkluzji stwierdzić należy, że podmiotami uprawnionymi do zwrotu nieruchomości są wszyscy współwłaściciele tej działki lub ich spadkobiercy. Nie można podzielić stanowiska kasatora który zarzuca, że przedmiotowa nieruchomość jako wywłaszczona na innej podstawie niż wskazano to w art. 216 u.g.n. nie podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w rozdziale 6 dziale III u.g.n. Wskazane regulacje dotyczą odmiennych stanów faktycznych, a mianowicie na mocy przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. instytucja zwrotu nieruchomości ma zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych, natomiast z mocy przepisu art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. zastosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. zostało rozszerzone na nieruchomości "przejęte lub nabyte" na podstawie wskazanych w tym przepisie aktów normatywnych. W sytuacji, gdy wniosek o zwrot nieruchomości dotyczył nieruchomości wywłaszczonej zastosowanie znajdą odpowiednie przepisy u.g.n. Mając na względzie powyższe argumenty i uznając, że zaskarżony wyrok - w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną - odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.