I OSK 2625/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 678/15 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w części utrzymującej w mocy pkt. I, II i III decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. prostuje zaskarżony wyrok w wierszu 14 przez dodanie słów; "w części utrzymującej w mocy pkt. I, II i III decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...]"; 2. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną część decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], w pkt. I, II i III; 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Miasta [...] kwotę 880 (osiemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Miasto [...], jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 678/15, którym oddalono skargę tego podmiotu na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], wydaną w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Aktem notarialnym Rep. [...] r. z [...] maja 1975 r. A. S. sprzedała na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą: działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha i działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, położone w W. przy ul. R. [...] i ul. N. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę zaplecza techniczno - materiałowego Miejskiego Przedsiębiorstwa Robót Budowlanych nr [...] w W., na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...], wydanej przez Prezydium Rady Narodowej [...] w dniu [...] września 1971 r. W wyniku podziału działki nr [...] powstała między innymi działka nr [...] z obrębu [...], z podziału działki nr [...] powstała między innymi działka nr [...] z obrębu [...], zaś z podziału działki nr [...] powstała między innymi działka nr [...] z obrębu [...], stanowiąca projektowane działki nr [...] i [...] z obrębu [...]. Z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział III Cywilny z [...] lutego 2000 r., sygn. akt [...] , wynika, że spadek po A. S. zmarłej [...] lipca 1998 r. nabyli: córka E. P. oraz synowie E. S. i J. S. po 1/3 części spadku. Wnioskiem z 30 września 2010 r. J. S. w imieniu własnym oraz w imieniu E. S. i E. P. wystąpił o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. N., stanowiącej w dniu wywłaszczenia niezabudowaną działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha. W dniu 18 marca 2011 r. rozszerzył wniosek o żądanie zwrotu działek nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...]. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia tej sprawy. Decyzją z [...] listopada 2014 r., nr [...], Starosta [...] orzekł o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność [...] położonej w W. przy ul. S. i ul. N., oznaczonej jako: działka ew. nr [...] z obrębu [...]o powierzchni [...]ha, działka ew. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha oraz projektowana działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, powstała w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o ogólnej powierzchni [...] ha oraz odmówił zwrotu działek: nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...], nr [...] o powierzchni [...]ha z obrębu [...] i nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...], a także projektowanej działki [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...]. Prezydent [...] złożył odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki ew. nr [...], nr [...] oraz nr [...]. W odwołaniu podniósł, że organ I instancji błędnie ustalił, iż na zwracanych działkach cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a przy tym, pominął fakt, że nabycie działki nr [...] z obrębu [...] nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.), zwanej dalej "ustawą wywłaszczeniową", przyznając, że w aktach wywłaszczeniowych brak jest takiego zapisu. Prezydent zarzucił także nieprecyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia przewidzianego dla działek nr [...],[...] oraz projektowanej działki nr [...] i naruszenie przewidzianych w art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.g.n.", zasad ustalenia wysokości odszkodowania, podlegającego zwrotowi na rzecz aktualnego właściciela nieruchomości. Nadto zwrócił uwagę na to, że proponowany podział działki nr [...] jest niezgodny z art. 93 ust. 3 u.g.n. gdyż zaniechano zaprojektowania dostępu dzielonej w ramach zwrotu działki nr [...] do drogi publicznej - ulicy W. J. S. również złożył odwołanie od tej decyzji w części dotyczącej odmowy zwrotu działek: nr [...], nr [...] i nr [...], a także projektowanej działki [...]. Podniósł, że organ I instancji naruszył art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dowolną i powierzchowną ocenę zebranych w sprawie dowodów, które doprowadziły do błędnego ustalenia, że na działce nr [...] zrealizowano cel wywłaszczenia, a działki nr [...], nr [...] i nr [...] stanowią drogi publiczne. Podniósł też naruszenie art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że w skład pasa drogowego może wchodzić działka, na której znajduje się jedynie zieleń niska. Powołaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2015 r. organ II instancji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty i wskazał, że organ administracyjny rozpatrujący sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości związany jest treścią art. 137 ust. 1 u.g.n. Dlatego też w postępowaniu tym konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero bowiem wtedy możliwe stanie się badanie, czy cel ten został zrealizowany. Obecnie sporna wywłaszczona nieruchomość odpowiada opisanym wyżej działkom nr [...], nr [...], projektowanej działce nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Działka nr [...] nie została objęta wywłaszczeniem, o którym mowa w art. 5 ust. 2-3 ustawy wywłaszczeniowej. Nie była ona objęta lokalizacją zaplecza techniczno-materiałowego według decyzji nr [...] i szkicu sytuacyjnego z [...] września 1973 r., przy czym cel ten został ujęty precyzyjnie, nie zaś ogólnie, w związku z czym nie ma potrzeby dalszego poszukiwania materiału dowodowego wskazującego na cel wywłaszczenia ww. nieruchomości. Według organu II instancji, realizację celu wywłaszczenia na działkach nr [...] i [...] z obrębu [...] rozpoczęto terminowo, zgodnie z decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lipca 1975 r., przy czym cel nabycia wywłaszczeniowego określono konkretnie w akcie sprzedaży z [...] maja 1975 r. oraz sprecyzowano w planie realizacyjnym bazy techniczno-materiałowej z końca 1983 r., który nie musi i nie może uściślać celu wywłaszczenia, nie prowadzi do zmiany jakościowej, lecz tylko do modyfikacji celu, a cel wywłaszczenia w postaci zieleni na działkach nr [...] i [...] z obrębu [...] jest zgodny z zatwierdzonym planem realizacyjnym. Zdaniem organu odwoławczego, bez przesądzania o kwestii zwrotu działek nr [...],[...] i [...], zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości pod drogę publiczną stanowi bezwzględną przeszkodę jej zwrotu w trybie art. 136 u.g.n. Według organu II instancji, zgodnie z zamiennym planem technicznym z [...] października 1983 r., zmiana sposobu zagospodarowania obecnych działek nr [...],[...] i [...] w stosunku do treści pierwotnego planu realizacyjnego z [...] października 1973 r. polegała jedynie na zmianach usytuowania portierni z wagą oraz położenia wjazdu do bazy i dróg wewnętrznych, a także przebiegu podziemnych sieci instalacyjnych. Dokument z 1983 r., odnoszący się do sposobu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, nie zmieniał jakościowo, a jedynie uzupełnił cel wywłaszczenia. Wskazane działki ewidencyjne przeznaczone zostały odpowiednio - działka nr [...] pod tereny zielone, a w części wschodniej pod zasieki na materiały budowlane, działka nr [...] częściowo pod wjazd do bazy magazynowo - sprzętowej, drogi wewnętrzne i plac składowy na materiały budowlane. Na działce nr [...] nie zaplanowano konkretnego celu wywłaszczenia. Powołał się na ustalenia organu I instancji, dotyczące analizy treści przebiegu linii rozgraniczających przebieg inwestycji zaplanowanej w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny z [...] października 1973 r., z których wynika, że działka nr [...] znajduje się poza lokalizacją celu wywłaszczenia. Zdaniem Wojewody, działka ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu już w dacie jej wywłaszczenia, gdyż zrealizowanie na niej celu wywłaszczenia było niemożliwe, bo niezamierzone. W ocenie organu II instancji, z całości analizowanej dokumentacji wywłaszczeniowej nie wynika, by znajdujący się poza lokalizacją inwestycji teren obecnej działki nr [...] został "dowłaszczony" na wniosek właściciela w trybie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Biorąc pod uwagę, że działka nr [...] znajdowała się poza lokalizacją inwestycji w ramach zaplecza techniczno - materiałowego [...] nr [...] w W. oraz, że po przeprowadzeniu przez organ I instancji kompleksowego postępowania wyjaśniającego w zakresie postępu zagospodarowania działki nr [...], które wykazało, że takowe nie nastąpiło, organ odwoławczy uznał, że stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Organ II instancji wyjaśnił ponadto, że zgodnie z planem zamiennym zieleni z listopada 1983 r., który przedstawia rozmieszczenie zieleni oraz zestawienia materiału roślinnego, jakim miały być obsadzone tereny zielone bazy [...], na działce nr [...] planowano nasadzić drzewa liściaste oraz krzewy od strony ul. N., zaś działka nr [...] znajdowała się poza zasięgiem planowanych obsadzeń zielenią. Organ powołał się na ustalenia wynikające z oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu [...] kwietnia 2012 r. oraz w dniu [...] marca 2014 r. Ze zdjęć lotniczych z lat 1982, 1987, 1990 i 2005, pozyskanych w Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, nie wynika, by na działkach nr [...] i [...] zostały zrealizowane cele wywłaszczenia związane z nasadzeniami zieleni czy też posadowieniem składu na materiały budowlane, wjazdu do bazy magazynowo - sprzętowej, dróg wewnętrznych i placu składowego. Zdaniem Wojewody, dokumentacja ze zdjęć lotniczych, z uwagi na daty ich wykonania, jest miarodajna, zgodnie z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 2014 r., sygn. P 38/11. Organ badający cel wywłaszczenia ma obowiązek uwzględnienia stanu realizacji celu wywłaszczenia do 22 września 2004 r. na nieruchomości skomunalizowanej, tj. do daty wprowadzenia nowelizacji art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., polegającej na wprowadzeniu kryterium 10 lat do zakończenia realizacji celu wywłaszczenia, by można było uznać, że nieruchomość wywłaszczona stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W ocenie organu II instancji, w aktach sprawy brak jest dokumentacji wskazującej na istnienie pozwoleń na budowę obiektów kubaturowych lub wskazujących na realizację nasadzeń zieleni na przedmiotowej nieruchomości do dnia 22 września 2004 r. Organ II instancji stwierdził również, że z uwagi na niezrealizowanie celu wywłaszczenia, na części działki nr [...] z obrębu [...], wykonano mapę z projektowanym podziałem, w wyniku czego powstały działki nr [...] i nr [...]. Na działce nr [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany zgodnie z planem technicznym zamiennym Bazy [...], który został zatwierdzony decyzją Urzędu [...] nr [...] z [...] października 1983 r., przewidującą wjazd do bazy oraz drogi wewnętrzne. Zdaniem organu odwoławczego, z projektu stanu istniejącego na ww. nieruchomości, pozyskanego z dokumentacji dotyczącej budowy bazy magazynowo sprzętowej na wywłaszczonych nieruchomościach, wynika, że działka była ogrodzona oprócz fragmentu przy głównym wjeździe od strony pasa dojazdowego. Wykonano też wykop pod fundamenty portierni. W części działki przeznaczonej pod zieleń na terenie [...] przy ul. [...] znajduje się zakład prefabrykacji betonu, na lokalizację którego nie było osobnej decyzji lokalizacyjnej. Traktuje się ten zakład jako tymczasowy i przewiduje się tam zieleń wysoką izolującą od Huty [...]. Odnośnie działek nr [...] i [...] i [...], organ odwoławczy wyjaśnił, że znajdują się one w pasach drogowych dróg zaliczonych do kategorii dróg publicznych. Działka nr [...] leży w pasie drogowym ulicy K., działki nr [...] i nr [...] wchodzą w skład pasa drogowego ulicy N. Powołując się na ograniczenie dotyczące nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, wskazał, że zwrot nieruchomości zajętej pod taką drogę byłby sprzeczny z prawem. Ponadto z wypisu z rejestru gruntów i budynków z 14 lipca 2011 r., wynika, że działki nr [...] i nr [...] sklasyfikowane są zgodnie z rodzajem użytków jako drogi (dr). Powyższe implikuje konieczność odmowy zwrotu tych działek. Odnosząc się do zarzutu, że podział działki nr [...] jest niezgodny z art. 93 ust. 3 u.g.n., Wojewoda wskazał, że nie podlega to kontroli w prowadzonym postępowaniu. Organ II instancji wyjaśnił również, że na potrzeby oszacowania wartości nieruchomości podlegającej zwrotowi, a co za tym idzie, wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz obecnego właściciela działek nr [...],[...] i projektowanej [...], zgodnie z dyspozycją art. 140 ust. 1 u.g.n. sporządzono nowe aktualne operaty szacunkowe. W skardze Miasta [...] zakwestionowano decyzję Wojewody [...] w części orzekającej o zwrocie działki ewidencyjnej nr [...], nr [...] oraz projektowanej działki nr [...]. Zarzucono naruszenie szeregu przepisów proceduralnych oraz art. 136 ust. 3 i 4, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 216 ust. 1 u.g.n. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sentencji zaskarżonej decyzji nie wskazano przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną jej wydania. Uzasadnienie jest niespójne, nieczytelne i niejasne oraz zawiera szereg błędów. Zdaniem skarżącego, Wojewoda w ogóle nie odniósł się do zarzutu zawartego w odwołaniu Prezydenta, dotyczącego niezgodności proponowanego podziału działki nr [...] z art. 93 ust. 3 ustawy, na skutek zaniechania zaprojektowania dostępu do drogi publicznej. W ocenie skarżącego, nie zachodziła konieczność szczegółowego ustalenia przeznaczenia nabytej od A. S. nieruchomości pod lokalizację zaplecza techniczno-materiałowego. Teren przeznaczony pod budowę zaplecza został ogrodzony i zagospodarowany w sposób jednorodny. W ogrodzeniu znalazły się działki [...] i [...] objęte wnioskiem o zwrot. Decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lipca 1975 r. zezwolono na budowę Bazy Techniczno-Materiałowej [...] , ul. K. W dziennikach budowy potwierdzono rozpoczęcie budowy w 1976 r. i jej zakończenie w grudniu 1987 r. Decyzja o pozwoleniu na budowę i dzienniki budowy znajdowały się w aktach sprawy, lecz Wojewoda nie odniósł się do wynikających z nich okoliczności. Nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że na działkach [...] i [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim była budowa zaplecza techniczno-materiałowego. Według skarżącego, zrealizowane na działce nr [...] droga asfaltowa, teren składowy (obecnie wykorzystywany jako plac manewrowy do nauki jazdy), zieleń niska i latarnia oraz na działce nr [...] zakład prefabrykacji betonu, a później teren zielony (dawniej mający izolować zaplecze techniczno-materiałowe przed szkodliwym oddziaływaniem Huty [...]), stanowiły infrastrukturę bezpośrednio związaną z funkcjonowaniem zaplecza techniczno-materiałowego. Z decyzji o pozwoleniu na budowę i dzienników budowy wynika, że realizacja zaplecza nastąpiła w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., a więc nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel określony w umowie. Zmiana sposobu zagospodarowania tego terenu, dokonana już po realizacji celu wywłaszczenia (w szczególności wykorzystanie byłych miejsc składowych na plac manewrowy nauki jazdy), nie miała dla wyniku sprawy żadnego znaczenia. Dlatego też - w ocenie skarżącego - bez znaczenia pozostają ustalenia dotyczące stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości na dzień 20 kwietnia 2012 r. oraz 14 marca 2014 r. Teren obejmujący przedmiotową nieruchomość w dacie wywłaszczenia był wykorzystywany rolniczo i znajdowały się na nim budynki gospodarcze oraz mieszkalne, co wynika bezpośrednio z treści aktu notarialnego. Te naniesienia zostały usunięte (co potwierdzają znajdujące się w aktach zdjęcia lotnicze), a w 1987 r. zakończono budowę zaplecza techniczno-materiałowego. Niewykonanie do 22 września 2004 r. całości planowanych nasadzeń, nie ma dla oceny realizacji przewidzianego celu wywłaszczenia istotnego znaczenia. Funkcja jaką miał ten obszar pełnić została osiągnięta, a cel przejęcia nieruchomości został zrealizowany. W ocenie skarżącego, rozstrzygnięcie i uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnoszące się do działki nr [...] nie uwzględnia specyfiki sytuacji, w której doszło do nabycia od A. S. prawa do nieruchomości, jak również faktu, że do aktu notarialnego z [...] maja 1975 r. załączona została mapa wpisana do ewidencji w dniu [...] maja 1974 r., dotycząca decyzji lokalizacyjnej nr [...] o lokalizacji zaplecza techniczno-materiałowego. Na mapie tej działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] nie została wykazana. Wynika z tego, że stronom tej umowy znany był fakt, że działka ta nie została objęta zamierzeniem inwestycyjnym. Należało więc przyjąć, że działka ta została nabyta na wniosek A. S., która nie mogłaby dalej prowadzić działalności rolniczej na tak małym obszarze gruntu ([...] m2). Część nieruchomości nabyta na żądanie właściciela umową zawartą w trybie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej, podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela na podstawie art. 136 ust. 4 w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n., tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki do zwrotu zasadniczej wywłaszczonej części nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę uznał, że organ II instancji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, strony brały udział w postępowaniu i na każdym jego etapie miały możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonych dokumentów i podjętych ustaleń, a uzasadnienie decyzji spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 K.p.a. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 roku, sygn. akt P 38/11, podniósł, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. Sporne działki zostały wywłaszczone z przeznaczeniem pod budowę zaplecza techniczno - materiałowego [...] Nr [...] w W.w oparciu o treść decyzji o lokalizacji inwestycji Nr [...]. Przedmiotowy teren został objęty planem realizacyjnym zagospodarowania terenu inwestycji Bazy Techniczno-Materiałowej [...] Nr [...] w W. przy ul. N., który został zatwierdzony decyzją Prezydium Rady Narodowej [...], znak: [...] w dniu [...] października 1973 r. W grudniu 1983 r. sporządzono plan techniczny zamienny Bazy [...] ([...]), który został zatwierdzony decyzją Urzędu [...] Nr [...] z [...] października 1983 r., znak: [...]. Wówczas baza [...] była w trakcie budowy. Opracowanie to w odniesieniu do zatwierdzonego planu realizacyjnego z 1973 r., różni się tylko usytuowaniem portierni z wagą, rozwiązaniem wysokościowym wjazdu do bazy, dróg wewnętrznych i częściowo pod względem przebiegu tras sieci podziemnych instalacyjnych. W odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] plan nie przewidywał żadnego zagospodarowania. Działka ewidencyjna nr [...] do października 1983 r. nie została obsadzona ani zielenią wysoką ani niską. Plan zamienny zieleni przedstawia sposób rozmieszczenia zieleni oraz zestawienie materiału roślinnego jakim miały być obsadzone tereny zielone bazy [...]. Na planie tym, sporządzonym w listopadzie 1983 r., na zlecenie Starosty [...], geodeta uprawniony M. S. oznaczyła działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2012 r. stwierdzono, że na działce nr [...] znajdują się droga wewnętrzna asfaltowa, plac do nauki jazdy, zieleń niska, stara latarnia. W części północnej znajduje się kontener wystawowy i kontener magazynowy. W części zachodniej teren jest zakrzaczony. Pomiędzy terenem zakrzaczonym, a placem magazynowym składowane są palety drewniane. Działka nr [...] stanowi teren zielony, zakrzaczony, znajduje się też na niej ruina niewiadomego przeznaczenia. W dniu 14 marca 2014 r., po ponownych oględzinach stwierdzono, że działka ewidencyjna nr [...] i cześć działki ewidencyjnej nr [...] znajdująca się poza placem manewrowym i postojowym, nie posiadają planowanych nasadzeń, na działkach znajdują się samosiejki. Drzewa, które są wymienione w projekcie zieleni z 1983 r. i powinny być posadzone na działce ewidencyjnej nr [...] nie występują. Z pozyskanych zdjęć lotniczych wynika, że działka ewidencyjna nr [...] nie była i nie jest obsadzona zielenią wysoką, natomiast na działce nr [...] w części zachodniej nie było placu składowego na materiały budowlane, lecz teren niezagospodarowany, nieutwardzony. Organy prawidłowo zatem uznały, że zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości - projektowana działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha, na której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Starosta [...] zwracał się do Urzędu [...] z prośbą o przesłanie dokumentów świadczących o zrealizowaniu na przedmiotowej działce inwestycji, która zgodnie z wywłaszczeniem uzasadniała odjęcie prawa własności byłym właścicielom. W odpowiedzi organ prowadzący przedmiotowe postępowanie uzyskał informację oraz dokumenty dotyczące realizacji inwestycji na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...], natomiast brak jest dokumentacji dotyczącej realizacji ww. inwestycji na działce ewidencyjnej nr [...]. Z aktu notarialnego z [...] maja 1975 r. nie wynika, że została ona nabyta na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Sąd uznał, że działka ta od początku była zbędna dla realizacji bazy magazynowo-sprzętowej. Zdaniem Sądu organ prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz m. st. Warszawy na podstawie danych zawartych w operatach szacunkowych. Na projektowanej działce nr [...], zgodnie z planem technicznym zamiennym Bazy [...] ([...]Nr [...]), który został zatwierdzony decyzją Urzędu [...] Nr [...] z [...] października 1983 r., planowano drogi wewnętrzne oraz fragment wjazdu do bazy. Powyższa inwestycja została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym, co potwierdza decyzja z [...] lipca 1975 r., wydana przez Naczelnika Dzielnicy [...] o pozwoleniu na budowę oraz dzienniki budowy znajdujące się w aktach sprawy, z których wynika, że rozpoczęcie budowy nastąpiło w grudniu 1976 r., zaś zakończenie w grudniu 1987 r. Organy obu instancji prawidłowo zatem uznały, że cel wywłaszczenia określony w decyzji z [...] września 1973 r. zrealizowano na projektowanej działce nr [...]. Działki ewidencyjne nr [...] oraz nr [...] wchodzą w skład pasa drogowego drogi powiatowej - ul. N. Działka ewidencyjna nr [...] jest położona w pasie drogowym drogi gminnej - ulicy K. Tym samym orzeczenie o ich zwrocie jest niedopuszczalne. Sąd nie stwierdził naruszenia art. 137 ust. 1 i 216 ust. 1 u.g.n. Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Przy czym, przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi, jeśli stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a w terminach określonych w art. 137 u.g.n. nie rozpoczęto prac związanych z jego realizacją albo nie został on zrealizowany. W skardze kasacyjnej Miasta [...] zarzucono: - na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie: 1) art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości; 2) art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny i podlega zwrotowi; 3) art. 136 ust. 4 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w stosunku do działki "dowłaszczonej", tj. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]; - na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie: 1) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnych ustaleń i niewłaściwej oceny dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, co z kolei doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż nieruchomość, której dotyczy niniejsze postępowanie stała się zbędna na cel wywłaszczenia; 2) art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Miasta [...] kiedy należało ją uwzględnić ze względu na uzasadnione podstawy skargi oraz niezgodne z prawem orzeczenie organu; 3) naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że organy administracyjne w toku postępowania naruszyły art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a., które polegało na: a) braku rozpatrzenia w sposób wszechstronny i wyczerpujący sprawy, co skutkowało przyjęciem, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot stała się zbędna na cel wywłaszczenia, czym organy orzekające naruszyły przepisy art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., b) braku wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy oraz wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego dotyczącego zaistnienia przesłanek do zwrotu nieruchomości określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n.; 4) naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że Wojewoda [...] swoim rozstrzygnięciem naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. na skutek utrzymania w mocy wadliwej decyzji Starosty [...]. Na podstawie powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zawarto również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego oraz oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dla udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy we wskazanym wyżej stanie faktycznym, cel wywłaszczenia został zrealizowany, należało uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, tj. w dniu [...] maja 1975 r. Umowa ta została zawarta na podstawie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej. Stąd też rozważania nie mogą być prowadzone w oderwaniu zarówno od celu i charakteru przedsięwzięcia, z powodu którego dokonano wywłaszczenia, jak również nie mogą nie uwzględniać rozwiązań prawnych dotyczących samej instytucji wywłaszczenia, jakie obowiązywały w okolicznościach tej konkretnej sprawy. Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa m.in. na podstawie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej. Dalej, powołując się na orzecznictwo, wskazano, że w przypadku decyzji wywłaszczeniowej, mogła ona być wydana tylko w oparciu o plan realizacyjny, który zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 stanowił konieczny załącznik do wniosku o wywłaszczenie. W przypadku natomiast - tak jak w przedmiotowej sprawie - zawarcia umowy nabycia na podstawie art. 6 tej ustawy, umowa mogła być zawarta również w sytuacji, kiedy cel dający podstawę do późniejszego wywłaszczenia został określony w formie abstrakcyjnej, o wiele bardziej ogólnej niż w planie realizacyjnym. Przy rozpoznawaniu wniosków zwrotowych konieczne jest także uwzględnienie specyfiki sytuacji, w której doszło do pozbawienia osoby dawniej uprawnionej do nieruchomości, jej dotychczasowych praw. Zawarcie umowy na zasadzie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, wymagało jedynie złożenia właścicielowi oferty - w rozumieniu przepisów prawa cywilnego - w postaci wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Powinno ono zawierać przy tym jedynie: dokładne określenie przedmiotu nabycia, oferowaną cenę, termin, w jakim właściciel powinien odpowiedzieć na ofertę i proponowany termin zawarcia umowy, jak również uprzedzenie właściciela o możliwości zastosowania trybu wywłaszczenia w razie niezawarcia umowy. Przedstawione stanowisko winno znaleźć również odzwierciedlenie w niniejszej sprawie, w której nie zachodziła konieczność szczegółowego ustalenia przeznaczenia nabytej od A. S. nieruchomości pod lokalizację zaplecza techniczno-materiałowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie stwierdził, że "Ustalenie celu wywłaszczenia co do zasady następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jednak w sytuacji gdy, cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest obowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki był zrealizowany na konkretnej nieruchomości." W poprawnie ustalonym stanie faktycznym Sąd Wojewódzki powinien dojść do wniosku, że ogrodzenie i zagospodarowanie w sposób jednorodny terenu przeznaczonego pod budowę zaplecza techniczno-materiałowego, w tym działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], świadczy o realizacji celu wywłaszczenia określonego w umowie nabycia przedmiotowej nieruchomości, a nie w decyzji wywłaszczeniowej. Za zrealizowaniem tego celu przemawia również decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1975 r., znak: [...], w której zezwolono na budowę Bazy Techniczno-materiałowej [...] ul. K. W dziennikach budowy potwierdzono rozpoczęcie robót budowlanych w 1976 r. i ich zakończenie w grudniu 1987 roku. Dlatego też dokonanie oceny realizacji celu wywłaszczenia na ww. działkach w oparciu o zdjęcia lotnicze wykonane w dniu 7 maja 1987 r. opiera się na błędnym założeniu, iż już w tym dniu cel wywłaszczenia winien zostać zrealizowany. Pomimo analizy tego dowodu, Sąd I instancji nie odniósł się w żaden sposób do dokonanych na jego podstawie ustaleń, wedle których na działce ewidencyjnej nr [...] w dniu [...] maja 1987 r. zrealizowano "zakład prefabrykacji betonu o którym mowa w projekcie bazy [...]". Zakład ten niewątpliwie związany był z celem wywłaszczenia, jakim była budowa bazy techniczno-materiałowej [...]. Realizacja zakładu prefabrykacji betonu na ww. działkach świadczy również o charakterze inwestycji, jaką zrealizowano na wywłaszczonych nieruchomościach. Wybudowana pod koniec lat 80-tych baza była przeznaczona do gromadzenia oraz dystrybucji materiałów budowlanych w różnej postaci, składowania sprzętu budowlanego i środków materiałowo-technicznych na potrzeby [...]. Dalej autor skargi kasacyjnej wywodził, że badając kwestię realizacji celu wywłaszczenia, nie można również abstrahować od stanu nieruchomości istniejącego w dacie wywłaszczenia i zmian tego stanu jakie nastąpiły po tej dacie. Teren obejmujący przedmiotową nieruchomość w dacie wywłaszczenia był wykorzystywany rolniczo i znajdowały się na nim budynki gospodarcze i mieszkaniowe, co wynika bezpośrednio z treści aktu notarialnego. Te naniesienia zostały usunięte z gruntu, co potwierdzają znajdujące się w aktach zdjęcia lotnicze. Bezzasadnie Sąd I instancji przeprowadził szczegółową analizę ustaleń z oględzin nieruchomości dokonanych przeprowadzonych w dniu 20 kwietnia 2012 r. i w dniu 14 marca 2014 r., skoro cel wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany już w grudniu 1987 roku, a późniejsze zmiany przeznaczenia tego terenu nie mogły już mieć wpływu na ocenę zrealizowania celu wywłaszczenia. Ewentualna zmiana sposobu zagospodarowania tego terenu, dokonana już po realizacji celu wywłaszczenia (w szczególności wykorzystanie byłych miejsc składowych na plac manewrowy nauki jazdy), nie miała żadnego znaczenia. W świetle powyższego tracą też na wartości ustalenia dotyczące braku planowanych nasadzeń i rosnących w ich miejsce samosiejek. Powoływana przez Sąd mapa inwentaryzacyjna zieleni z 1983 r. wykonana została jeszcze przed realizacją celu wywłaszczenia, która miała miejsce w grudniu 1987 r. Z zamiennego planu technicznego, zatwierdzonego decyzją Urzędu [...] z dnia [...] października 1983 r., Nr [...], wynika, że wywłaszczona nieruchomość przewidziana była pod tereny zielone i zasieki na materiały budowlane (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) oraz wjazd do bazy, drogi wewnętrzne i plac składowy na materiały budowlane (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]), zaś dopiero z niezatwierdzonego przez żaden organ planu zamiennego zieleni wynikał sposób rozmieszczenia zieleni oraz zestawienie materiału roślinnego jakim miały być obsadzone tereny zielone bazy [...]. Tym samym jest rzeczą bezsporną, że cel wywłaszczenia wskazany w umowie z dnia [...] maja 1975 r. został zrealizowany, baza materiałowo-budowlana została wybudowana, a ustalenia planu realizacyjnego (zamiennego planu technicznego) zostały spełnione. Przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod zieleń, a okoliczność, że na działce znajduje się trawa, zieleń niska (krzaki) i drzewa, a nie zostały nasadzone drzewa jak planowano w planie zamiennym zieleni, nie ma prawnego znaczenia dla oceny, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Plan techniczny zamienny z grudnia 1983 r. jest dokumentem z lat późniejszych (wytworzonych po wywłaszczeniu) i nie powinien mieć znaczenia dla ustalenia celu wywłaszczenia. W zakończeniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę na to, że z przepisów art. 136 ust. 3 w związku z art. 136.ust. 1 u.g.n. nie wynika, aby zmiana, w stosunku do pierwotnych zamiarów, podmiotu realizującego cel wywłaszczenia, świadczyła o zbędności nieruchomości na cel określony w akcie wywłaszczeniowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny spełnienia przez wskazane w skardze kasacyjnej nieruchomości (działki gruntu oznaczone numerami [...],[...] i [...] – z odpowiednich obrębów) przesłanek uprawniających do ich zwrotu na rzecz następców prawnych byłego właściciela, na podstawie przepisu art. 136 § 3 u.g.n. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zatem zarzuty naruszenia prawa procesowego. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. i art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 138 § 1 pkt 1 K.p.a. miały wtórny charakter i ich uwzględnienie zależne było od rozpatrzenia zarzutu prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał bowiem żadnych konkretnych wadliwości ustaleń poza tymi, które wynikają z niewłaściwie – jego zdaniem – zastosowanej normy prawa materialnego. Odnosi się to w szczególności do zakresu koniecznych ustaleń dotyczących sposobu wykorzystania nieruchomości wywłaszczonej na cel wywłaszczenia w zależności od tego, jak należało rozumieć ten cel oraz jaka data stanowiła graniczną cezurę dla osiągnięcia stanu ukończenia inwestycji, która miała powstać na wywłaszczonym terenie. W wyroku z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 272/15 (zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA), trafnie zwrócono uwagę na to, że zakres koniecznych w konkretnej sprawie ustaleń faktycznych zależy od okoliczności stanowiących przesłanki zaistnienia skutków prawnych. W przypadku żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przesłankę taką stanowi stan zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia, zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. Kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną dla celu wywłaszczenia, definiuje przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Względem nieruchomości wywłaszczonych pod rządami innych aktów prawnych, które nie przewidywały terminów zagospodarowania wywłaszczonych gruntów, ocena zbędności przez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 powinna uwzględniać datę wprowadzenia tych terminów: 7 letniego z dniem 1 stycznia 1998 r., a 10 letniego z dniem 22 września 2004 r. (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 2391/12 zam. w CBOSA). W grę wchodziła natomiast konieczność rozważenia, czy zatwierdzony plan realizacyjny z 1973 r. mógł zostać zmieniony w trakcie inwestycji i czy wobec tego wprowadzone w 1983 r. nowe rozwiązania techniczno-budowlane i przestrzenne miały wpływ na sposób oceny spełnienia warunku wykorzystania spornych nieruchomości na cel wywłaszczenia. Są to jednak kwestie materialnoprawne, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do nich w dalszej części uzasadnienia. Kwestia realizacji celu wywłaszczenia wymaga także uprzedniej jego identyfikacji. W przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywanie zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony, założony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia. Należy zatem podzielić pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów SN z 27 stycznia 1988 r., sygn. III AZP 11/87, że co do zasady w myśl art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego - za ich zgodą - nieruchomość wywłaszczona, która stała się zbędna, na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu także w tych wypadkach, gdy może ona być wykorzystana na inny cel wskazany również w art. 50 ust. 1 i 2 tej ustawy. Sąd Najwyższy zaznaczył jednak w uzasadnieniu tej uchwały, że przez zmianę celu należy rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację lokalizacji inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacji nie zmieniającej charakteru celu wywłaszczenia. Z tego punktu widzenia zbyteczne były ustalenia dotyczące sposobu realizacji celu wywłaszczenia wedle stanu faktycznego istniejącego w chwili wydawania decyzji zwrotowej oraz szczegółowa analiza zgodności celu wywłaszczenia z planem realizacyjnym z 1983 r. oraz badanie poszczególnych elementów inwestycji w kontekście tego celu. Stąd też zarzut procesowy oparcia się w wyroku na ustaleniach obecnego stanu faktycznego spornych nieruchomości należało uznać za usprawiedliwiony. Nie mogły natomiast odnieść skutku zarzuty odnoszące się przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., regulującego treść uzasadnienia sądu. Przepis ten może stanowić podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia oraz gdy zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z 28 lipca 2016 r., sygn. II FSK 1767/14, wyrok NSA z 13 lipca 2016 r., sygn. II GSK 1101/14, wyrok NSA z 24 sierpnia 2016 r., sygn. I OSK 107/15 zam. w CBOSA). Dla skuteczności tego zarzutu należy zatem wykazać, że uzasadnienie pozbawione jest koniecznych elementów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a brak ten mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można natomiast za pomocą zarzutu odnoszącego się do art. 141 § 4 P.p.s.a podważać czy to prawidłowości przyjętego przez sąd I instancji stanu faktycznego czy też przedstawionej oceny prawnej, zarzut oparty na tym przepisie odnosi się bowiem do konstrukcyjnych, a nie merytorycznych wad uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. i pozwala na ocenę stanowiska Sądu I instancji. Przechodząc do kwestii materialnoprawnych ponownie podkreślić należało, że podstawowym obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, także pod rządami przepisów u.g.n., jest kwestia realizacji celu wywłaszczenia, co wymaga także uprzedniej precyzyjnej identyfikacji tego celu. W stosunku do wywłaszczeń dokonanych w odległym czasie konieczne jest także uwzględnienie, że podmiot dysponujący w wyniku wywłaszczenia prawem do nieruchomości, w toku wykonywania swego prawa mógł i może następczo zmieniać zagospodarowanie terenu, pod warunkiem pierwotnego użycia na cel wywłaszczenia. Tezę taką potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 grudnia 2012 r., sygn. P 12/11 (OTK-A z 2012, nr 11, poz. 135), wskazując, że "Art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...) w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny stwierdził m. in., że "wyprowadzenie konstytucyjnego obowiązku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z treści art. 21 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji opierało się na argumencie "wadliwego użycia" nabytej nieruchomości przez wywłaszczyciela, stanowiącego dowód na bezpośrednie naruszenie konstytucyjnych przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia ujętych w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Skoro istnieje nierozerwalny związek pomiędzy określeniem publicznych celów w decyzji o wywłaszczeniu a faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości bezpośrednio po jej wywłaszczeniu, istnieje także nierozerwalny związek między naruszeniem przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia "jedynie na cele publiczne" a powstaniem obowiązku po stronie organów państwa konstytucyjnego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości." Jeżeli zatem cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość, nie jest realizowany, albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia własności przez podmiot publiczny. W tej sytuacji gwarancje prawa własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji odzyskują swoją moc ochronną. Pozycja prawna i interes podmiotu publicznego osiągnięte przez takie wywłaszczenie muszą z powrotem ustąpić przed konstytucyjnie chronioną pozycją prawną obywatela. Odmiennie rzecz się ma, gdy cel ten został zrealizowany. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę na to, że jakkolwiek cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, to jednak nie oznacza to, że trzeba czynić to wąsko, bez uwzględniania okoliczności towarzyszących planowanej inwestycji i oceny jej całokształtu. Zwłaszcza, gdy jest to inwestycja duża, wieloetapowa, a więc rozległa przedmiotowo i czasowo. Przy czym interpretacja celu winna uwzględniać ówczesne realia. Bowiem kryteria oraz standardy oceny sposobu formułowania i znaczenia celu wywłaszczenia zależne są m.in. od okresu czasu, w jakich dochodziło do wywłaszczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2016r., sygn. akt I OSK 1966/14, publ. CBOSA). Analiza realizacji celu wywłaszczenia nie może pomijać kontekstu funkcjonalnego z daty jego dokonania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1519/14, publ. CBOSA). Bez znaczenia są wobec tego zarzuty, że w świetle aktualnych możliwości technologicznych, cel inwestycji mógł zostać zrealizowany na obszarze mniejszym, nie powodującym konieczności wywłaszczenia obszaru wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej czy umowie zawieranej na podstawie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej. W postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podstawowe i najbardziej istotne są decyzje lokalizacyjne celu wywłaszczenia, plany realizacyjne wraz z załącznikami graficznymi przedstawiającymi sposób zagospodarowania celu wywłaszczenia. Dokumenty te pozwalają bowiem na poczynienie ustaleń jaki konkretnie obszar z zaznaczonymi granicami objęto wywłaszczeniem, a w ramach tego obszaru funkcje, jakie dla poszczególnych wywłaszczonych nieruchomości przewiduje plan ich zagospodarowania. Tego rodzaju dowody, pomimo upływu prawie czterdziestu lat, zachowały się w nienaruszonym stanie i zostały zamieszczone w aktach sprawy. Pozwala to na precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia, który w akcie notarialnym z [...] maja 1975 r. został wskazany w sposób odsyłający właśnie do tego rodzaju dokumentu: "Jak wynika z okazanej decyzji nr [...] o lokalizacji inwestycji i szkicu sytuacyjnego nr [...], stanowiącej załącznik tejże decyzji, wydanej przez prezydium [...] – Wydział Urbanistyki i Architektury z dnia [...] września 1973 roku – Znak [...], [...] – ustalona została lokalizacja zaplecza techniczno materiałowa na terenie o powierzchni około [...] hektarów ..." Pozostaje zatem do rozważenia kwestia, czy prawidłowe było stanowisko Sądu I instancji, który przyjął, że decyzja ta determinowała możliwość zastosowania przepisu art. 136 § 3 u.g.n. w taki sposób, że aby mówić o zbędności terenu na cel wywłaszczenia wystarczyło wykazanie niezrealizowania poszczególnych obiektów kubaturowych w wyznaczonych miejscach, zrealizowanie obiektów nieprzewidzianych planem w miejscach przeznaczonych na co innego (wytwórnia prefabrykatów betonowych na terenach zielonych), czy pozostawanie terenów zielonych przeznaczonych do nasadzeń izolacyjnych w stanie niezadrzewionym. Poglądu tego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela. Nie ulega wątpliwości, że celem wywłaszczenia nie było zbudowanie poszczególnych elementów budowlanych, czy też infrastrukturalnych, w tym placów oraz przestrzeni wolnej od zabudowy, ale budowa zaplecza techniczno – budowlanego jako bazy ogrodzonej i zorganizowanej technologicznie na ściśle wyznaczonym obszarze. Jego granice zostały precyzyjnie wskazane w decyzji z 1973 r. i niewątpliwie obejmują dwie spośród trzech spornych działek gruntu (działki nr [...] i [...]). Nie ulega też wątpliwości, że taka baza powstała, o czym świadczą m. in. zapisy w dzienniku budowy. Okoliczność, że na działce nr [...] zlokalizowano zamiast pasa zieleni izolacyjnej zakład prefabrykacji betonu nie świadczy o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia, albowiem celem wywłaszczenia nie było urządzenie pasa zieleni. Celem takim była budowa bazy zaplecza techniczno-budowlanego dla przedsiębiorstwa realizującego zadanie budowy osiedla mieszkaniowego. Kwestia legalności wybudowania poszczególnych budynków i budowli z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego jest tu bez jakiegokolwiek znaczenia, gdyż w tej sprawie uprawnione do podejmowania odpowiednich działań były organy nadzoru budowlanego. W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres czasu, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, tego rodzaju inwestycja uzasadnia przyjęcie stanowiska, iż poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Zwłaszcza zaś w przypadku osiedli mieszkaniowych orzecznictwo uznaje, że są one pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można – co do zasady – wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt, powstał obiekt inny lub by w takim miejscu została pozostawiona przestrzeń mająca charakter rekreacyjny, jeśli takie rozwiązanie było bardziej potrzebne mieszkańcom osiedla (vide np. wyroki NSA z dnia: 20 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 2033/96 (nie publ.), 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2755/13, 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2768/12, 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 850/13, I OSK 846/13, 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK1044/14, 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1186/15 oraz I OSK 3237/14 i 9 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1281/14, publ. w CBOSA). Również Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r. sygn. akt III AZP 11/87 uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Z kolei w wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13 (zam. w CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę, że na tle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych – fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej. Opisywana baza nie stanowiła wprawdzie osiedla mieszkaniowego, ale ze względu na znaczny obszar ([...] ha) oraz funkcjonalną całość podporządkowaną konieczności zapewnienia ciągłości dostaw dla budowanego osiedla mieszkaniowego, czy też stosunkowo długi czas jej budowy, kwestie związane z jej ostatecznym kształtem należało rozpatrywać dynamicznie, stosownie do zamieniających się potrzeb oraz warunków zewnętrznych związanych ze zmianami technologii w budownictwie czy też zmianami otoczenia. Oznaczało to możliwość rezygnacji z niektórych obiektów czy infrastruktury oraz pojawianie się na ich miejscu innych rozwiązań. Nie mogło to jednak prowadzić do wniosku, że działania te nie zmierzały do realizacji celu inwestycji. Zamienny plan techniczny z [...] października 1983 r., odnoszący się m. in. do częściowej zmiany sposobu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, nie zmieniał w żadnym stopniu celu wywłaszczenia. Sposób zagospodarowania aż do dnia zakończenia budowy w grudniu 1987 r. mógł podlegać dalszym modyfikacjom, m. in. w zakresie sposobu urządzenia terenów zielonych, nie podważa to jednak jedynej możliwej do przyjęcia konstatacji, że cel zamierzenia wynikający z granic ustalonych decyzją z 1973 r. został w tych granicach zrealizowany jako jednolita, zorganizowana całość gospodarcza. Powyższe wyklucza możliwość wydania decyzji o zwrocie nieruchomości nawet, jeżeli z punktu widzenia zaszłości jakie nastąpiły w okresie późniejszym, można wysnuć wniosek, że aktualnie nieruchomość stanowiąca działkę [...] i [...] jest nieużytkowana i zaniedbana. Zgodzić się należało z zarzutem podniesionym w skardze kasacyjnej, że postępowanie administracyjne prowadzone na omawianej podstawie nie może ograniczać się do zbadania celu wywłaszczenia oraz aktualnego stanu i sposobu wykorzystania nieruchomości. Zasadniczym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest ustalenie czy nieruchomość została właściwie zagospodarowana w okresach wskazanych w art. 137 ust.1 u.g.n., a nieruchomość wywłaszczona wcześniej, przed wprowadzaniem tych terminów, nie wcześniej niż przed datą ich wprowadzenia. W rozpatrywanej sprawie do realizacji celu wywłaszczenia doszło już w grudniu 1987 r., a wobec tego terminy przewidziane w tym przepisie nie mogły zostać naruszone. Przyjęta w art.136 ust.3 w zw. z art.137 ust.1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Zbędności nieruchomości w omawianym znaczeniu nie można natomiast wyprowadzać ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po osiągnięciu celu wywłaszczenia. Nie można zatem mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie czy w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1138/08, zam. w CBOSA). Oznacza to, że usprawiedliwiony był zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n. Odnośnie działki nr [...], która od początku położona była poza terenem lokalizacji zaplecza techniczno-materiałowego, należało zauważyć, że decydujące znaczenie ma tu okoliczność, czy do jej zakupu doszło z inicjatywy Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...], czy też z inicjatywy A. S. W tym miejscu istotne jest wskazanie na to, że wymagania w zakresie sprecyzowania celu wywłaszczenia, w odniesieniu do umowy zawieranej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w dacie zawarcia umowy: Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94), nie były tak szczegółowe, jak w odniesieniu do wywłaszczenia na podstawie decyzji. Zawarcie umowy na zasadzie art. 6 ustawy z 1958 r. wymagało złożenia właścicielowi oferty - w rozumieniu przepisów prawa cywilnego - w postaci wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Powinno ono zawierać: dokładne określenie przedmiotu nabycia, oferowaną cenę, termin, w jakim właściciel powinien odpowiedzieć na ofertę i proponowany termin zawarcia umowy, jak również uprzedzenie właściciela o możliwości zastosowania trybu wywłaszczenia w razie niedojścia do skutku umowy. W odróżnieniu zaś od powyższej sytuacji, wydanie decyzji wywłaszczeniowej poprzedzało wniesienie wniosku o wszczęcie postępowania przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie, który - zgodnie z art. 16 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 1958 r. - był dokumentem bardziej sformalizowanym (zob. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 850/13, pub. W CBOSA). Część nieruchomości, która została nabyta przez Państwo na żądanie właściciela w trybie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela na mocy art. 136 ust. 3 u.g.n. tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki do zwrotu tej części nieruchomości, która była objęta pierwotnie zamiarem wywłaszczenia i była przeznaczona na realizację celu wywłaszczenia. Innymi słowy dla żądania zwrotu nieruchomości nabytej na żądanie właściciela istotne znaczenie ma zbędność tej części nieruchomości, która podlegałaby wywłaszczeniu w mniejszym rozmiarze, gdyby nie owo żądanie wywłaszczonego, oparte na przepisie art. 5 ust. 3 ustawy. Jeżeli w sprawie nie wystąpią przesłanki do zwrotu tej właśnie części nieruchomości, objętej zamiarem wywłaszczenia i decyzją lokalizacyjną, to wyłączone jest zastosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. do zwrotu takiej części nieruchomości, która została przejęta przez Państwo na wniosek właściciela, określanej w judykaturze mianem nieruchomości "dowłaszczonej". Przyczyną, dla której nie może nastąpić samodzielny zwrot takiej nieruchomości, jest okoliczność, że od samego początku, tj. od momentu wywłaszczenia nie była ona niezbędna na cel wywłaszczenia. Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowym niezmiennie zarówno na tle obecnie obowiązujących przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, jak również poprzednio obowiązującego przepisu art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 1996 r., sygn. akt IV SA 1626/94, ONSA nr 1, poz. 42 oraz m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 481/10 oraz z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1911/15, zam. w CBOSA). Stanowisko to jest w pełni uprawnione. W przeciwnym wypadku bowiem należałoby przyjąć, że nieruchomość "dowłaszczona" podlega zwrotowi na żądanie byłego właściciela w każdym czasie i bez względu na realizację celu wywłaszczenia, co w konsekwencji podważałoby sens całej regulacji prawnej przewidzianej w art. 136 i nast. u.g.n. W rozpoznawanej sprawie należało poddać analizie nie tylko literalną treść umowy, z której nie wynika by wywłaszczenie działki nr [...] nastąpiło na podstawie żądania byłej właścicielki, ale też kontekst sprawy związany z dysfunkcjonalnością tej działki po wywłaszczeniu pozostałej części gospodarstwa rolnego, na co wskazywało skarżące Miasto [...] w skardze i we wcześniejszych pismach procesowych. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji polegającej na oddaleniu skargi, mimo że doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów ustawy wywłaszczeniowej i u.g.n. do ustalonego w sprawie stanu faktycznego są zasadne. Częściowo zasadne są też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegające na ustaleniu, że organy administracji wyczerpująco zebrały i prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie. Kontrola sądu w zakresie zebrania materiału dowodowego w sprawie i poczynionych przez organy ustaleń faktycznych jest częściowo prawidłowa, nieprawidłowości dotyczyły zaś oceny prawnej tego stanu faktycznego oraz kwalifikacji prawnej celu wywłaszczenia działki nr [...]. Mając na uwadze, że istota sporu w przedmiotowej sprawie jest dostatecznie wyjaśniona, a także treść art.188 P.p.s.a zgodnie którym Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 P.p.s.a w związku z art.145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne związane będą powyższą wykładnią przepisów praw materialnego i rozpoznając wniosek strony o zwrot przedmiotowej nieruchomości dokonają prawidłowej subsumcji wynikających z akt okoliczności faktycznych sprawy do wskazanych, mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i ich wykładni. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 P.p.s.a.