V SA/Wa 211/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący sędzia WSA – Beata Blankiewicz-Wóltańska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi [...] w M. M. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków postanawia: odrzucić skargę Opisaną w komparycji uchwałą Rada, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 466 ze zm.; dalej: u.s.g.) i art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 139 ze zm.; dalej: ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu) zatwierdziła taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy L.. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy L.. W skardze do sądu administracyjnego Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały. Prokurator wskazał, że żaden przepis ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu nie upoważnia Rady do obciążenia mieszkańców gminy dodatkową opłatą za podłączenie do sieci, za wydanie warunków technicznych przyłączenia czy też za inne czynności związane z odbiorem tegoż przyłącza, za ponowne przyłączenie do sieci czy też za rozbudowę instalacji przez odbiorcę i zwiększenie poboru wody. Zdaniem Prokuratora przedmiotowa uchwała, skutkująca uznaniem, że przedsiębiorstwo ma prawo do wynagrodzenia za wydanie technicznych warunków przyłączenia do sieci, nakłada w istocie na każdego zainteresowanego obowiązek uiszczenia opłat w określonej wysokości, a zatem posiada cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie podmioty przyłączające się do sieci wodociągowej i uchwała ta nakazuje im w przypadku przyłączenia określone zachowanie, tj.: obowiązek uiszczenia wskazanych w uchwale opiat. W związku z tym mimo upływu rocznego okresu od chwili jej wydania, nadal istnieje możliwość stwierdzenia jej nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i nie ma zastosowania określony w art. 53 § 3 zd. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sześciomiesięczny termin do wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Uchwała podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego będąca aktem prawa miejscowego musi spełniać następujące warunki: musi zostać wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji), a także musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny (cecha podwójnej ogólności). Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy, przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie poprzez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz poprzez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "każdy, kto"). W ocenie Sądu zatwierdzenie taryfy przez radę Gminy na podstawie art. 24 ust. 5 i ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. Sąd podziela tym samym wcześniejszy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany w postanowieniu z dnia 18 maja 2016 r. II GSK 1149/16 oraz w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. o sygn. akt II OSK 256/07 (publik. CBOSA) i nie zgadza się z poglądem przeciwnym wypowiedzianym przez ten Sąd w wyroku z dnia 6 kwietnia 2006 r. o sygn. akt II OSK 19/06 (publik. CBOSA). W ocenie Sądu podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem organ ten nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Taryfa, stosownie do art. 2 pkt 12 cyt. ustawy, będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania, nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (art. 20 ust. 1 ustawy). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 ustawy uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Należy dodać, że organy gminy w kwestii obowiązywania na swoim terenie działania taryf w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy, nie podejmują żadnych samodzielnych działań, lecz działają wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Propozycje cenowe taryfy przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą. Jak bowiem stanowi art. 20 ust. 2 ustawy, przedsiębiorstwo określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy taryfowe odbiorców usług, a przychody te uwzględniają w szczególności m.in. koszty związane ze świadczeniem usług wodociągowo-kanalizacyjnych poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym przez przedsiębiorstwo czy koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 4 ustawy). Dodatkowo, właściwemu dla aktu prawa miejscowego ogłoszeniu nie podlega uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy, bowiem określony ustawą obowiązek ogłoszenia dotyczy samej taryfy i obciąża wyłącznie przedsiębiorstwo na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy. Co więcej, nie można przypisać charakteru aktu prawa miejscowego uchwale o zatwierdzeniu taryfy, jeśli jej byt prawny nie jest uzależniony od zaaprobowania jej przez radę gminy, bowiem organ ten może, również na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy, odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie przewidzianym wskazanym przepisem. W pierwszym przypadku, zweryfikowana przez wójta taryfa wchodzi w życie po upływie 14 dni od doręczenia przedsiębiorstwu orzeczenia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy (art. 24 ust. 5b ustawy), w drugim zaś taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. Podsumowując Sąd uznał, że Prokurator zobowiązany był przy wniesieniu skargi do Sądu dochować określonego art. 53 § 3 p.p.s.a. terminu 6 miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżanej uchwały Rady Gminy o zatwierdzeniu taryfy. Dzień ten określony został w § 7 uchwały jako dzień jej podjęcia tj. (...) grudnia 2016 r., zatem należało uznać, że z uwagi na wynikający z dowodu nadania skargi w urzędzie pocztowym dzień 29 grudnia 2017 r., przewidziany prawem termin do złożenia skargi został przekroczony i skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.