I GZ 174/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Dariusz Dudra po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Prokuratora Rejonowego w M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 211/18 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w M. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 211/18 odrzucił skargę Prokuratora Prokuratury Rejonowej w M. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Sąd I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2017 r. Prokurator Rejonowy w M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę. Sąd I instancji uznał, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia WSA wskazał, że zaskarżona uchwała weszła w życie z dniem podjęcia tj. [...] grudnia 2016 r. Zdaniem Sądu I instancji zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i brak było obowiązku jej publikacji w dzienniku urzędowym, co skutkowało uznaniem, że Prokurator zobowiązany był przy wniesieniu skargi dochować określonego w art. 53 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) terminu 6 miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały, tj. [...] grudnia 2016 r. W konsekwencji skarga złożona przez Prokuratora po upływie tego terminu podlegała odrzuceniu przez WSA. W zażaleniu na powyższe postanowienie Prokurator Rejonowy w M. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - obrazę prawa materialnego, tj. art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 328 ze zm.- dalej: ustawa) w brzmieniu obowiązującym do dnia 12 grudnia 2017 r. poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że uchwała w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w żadnym wypadku nie może być uznana za akt prawa miejscowego; - obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na treść orzeczenia poprzez odrzucenie skargi na uchwałę samorządu terytorialnego z powodu upływu terminu do jej wniesienia, tj. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. mimo, że z uwagi na charakter zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejskiego skarga winna podlegać rozpoznaniu niezależnie od terminu jej wniesienia. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów Prokurator zawarł w uzasadnieniu zażalenia. W odpowiedzi na zażalenie Wójt Gminy wniósł o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem sporu w sprawie jest ustalenie czy zaskarżona uchwała Rady Gminy L. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, stanowi, jak chce tego Prokurator Rejonowy w M.akt prawa miejscowego, czy też jak wskazuje Sąd I instancji, zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a w efekcie czy Prokurator Rejonowy wnosząc skargę na ww. uchwałę zobowiązany był do zachowania 6-miesięcznego terminu do jej wniesienia, wynikającego z art. 53 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego zaliczają się do prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, musi spełniać następujące warunki: musi zostać wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji), a także musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny (cecha podwójnej ogólności). Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy, przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie poprzez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz poprzez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "każdy, kto"). Zdaniem NSA uchwała rady miejskiej o zatwierdzeniu taryfy nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem organ ten nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Taryfa, stosownie do art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania, nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (art. 20 ust. 1 ustawy). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 ustawy uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Skoro uchwałą tą dochodzi wyłącznie do zatwierdzenia (albo odmowy zatwierdzenia) taryfy, to nie sposób w oparciu o jej treść zrekonstruować jakiegokolwiek normatywnego wzoru zachowania w przedstawionym wyżej jego rozumieniu. W analizowanym przypadku wzoru takiego po prostu brak. Uchwała ta odnosi się bowiem do jednej konkretnej sytuacji, a mianowicie do podejmowanego w rezultacie rozpatrzenia wniosku uprawnionego podmiotu (tj. przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego) aktu uchwałodawczego, co powoduje, że wraz z realizacją kompetencji do jego podjęcia dochodzi do swoistego rodzaju "konsumowania się" samej tej uchwały, co w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów tym bardziej przekonuje o tym, że pozbawiona jest ona cechy normatywności (por: W. Kręcisz, Studia i artykuły, W Kwestii charakteru prawnego uchwały rady gminy o zatwierdzeniu taryfy na zbiorowe zaopatrzenie w wodę, s. 13). Należy dodać, że organy gminy w kwestii obowiązywania na swoim terenie działania taryf w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy, nie podejmują żadnych samodzielnych działań, lecz działają wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Propozycje cenowe taryfy przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą. Jak bowiem stanowi art. 20 ust. 2 ustawy, przedsiębiorstwo określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy taryfowe odbiorców usług, a przychody te uwzględniają w szczególności m.in. koszty związane ze świadczeniem usług wodociągowo-kanalizacyjnych poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym przez przedsiębiorstwo czy koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 4 ustawy). Dodatkowo, właściwemu dla aktu prawa miejscowego ogłoszeniu nie podlega uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy, bowiem określony ustawą obowiązek ogłoszenia dotyczy samej taryfy i obciąża wyłącznie przedsiębiorstwo na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy. Co więcej, nie można przypisać charakteru aktu prawa miejscowego uchwale o zatwierdzeniu taryfy, jeśli jej byt prawny nie jest uzależniony od zaaprobowania jej przez radę gminy, bowiem organ ten może, również na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy, odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie przewidzianym wskazanym przepisem. W pierwszym przypadku, zweryfikowana przez wójta taryfa wchodzi w życie po upływie 14 dni od doręczenia przedsiębiorstwu orzeczenia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy (art. 24 ust. 5b ustawy), w drugim zaś taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatwierdzenie przez radę gminy, na podstawie art. 24 ust. 5 i ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, taryfy nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. Sąd kasacyjny podziela tym samym wcześniejszy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany w postanowieniu z dnia 18 maja 2016 r. o sygn. akt: II GSK 1150/16, II GSK 1149/16 (publik. CBOSA) oraz postanowieniu z dnia 28 lutego 2018 r. o sygn. akt II GZ 72/18 (publik. CBOSA). Natomiast nie zgadza się z poglądem przeciwnym wypowiedzianym przez ten Sąd m.in. w wyroku z dnia 6 kwietnia 2006 r. o sygn. akt II OSK 19/06 (publik. CBOSA). Podsumowując, należało stwierdzić, że Prokurator zobowiązany był przy wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dochować określonego art. 53 § 3 p.p.s.a. terminu 6 miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżanej uchwały Rady Gminy L. Dzień ten określony został w § 7 uchwały jako dzień jej podjęcia tj. [...] grudnia 2016 r., zatem słusznie uznał Sąd I instancji, że złożenie skargi w dniu [...] grudnia 2017 r. skutkowało jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.