I GSK 3385/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 186/18 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 15 czerwca 2018 r., (V SA/Wa 186/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego - oddalił skargę. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Piasecznie jako organ egzekucyjny, prowadzi postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Nowym Sączu z dnia 18 października 1999 r. o numerach od [...] , obejmujących zobowiązania [...] z tytułu składek, w łącznej kwocie należności głównej [...] zł wraz z odsetkami za zwłokę. Pismem z 24 sierpnia 2017 r. [...] (dalej także jako "strona", "skarżąca") zwróciła się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Piasecznie z wnioskiem o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na wniosek ZUS do czasu wyjaśnienia kwestii przedawnienia ww. roszczeń. Postanowieniem z 25 września 2017 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Piasecznie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wskazując, iż na gruncie obecnie obowiązujących przepisów nie istnieje możliwość wszczęcia postępowania z wniosku zobowiązanego o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Organ stwierdził, że ustawodawca wprost określił, iż wstrzymanie postępowania egzekucyjnego może nastąpić "z urzędu", nie przewidując przy tym instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego. Rozpoznając zażalenie strony na to postanowienie, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie ww. postanowieniem z 17 listopada 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ ten podkreślił, że z art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej jako: "u.p.e.a.") jednoznacznie wynika, iż wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego jest dopuszczalne tylko i wyłącznie z urzędu. Wstrzymanie takiego postępowania na wniosek zobowiązanego jest wykluczone. W związku z tym w przedmiotowej sprawie zastosowanie musiał znaleźć art. 61a § 1 k.p.a., tj. organ zobowiązany był do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. WSA w Warszawie ww. wyrokiem z 15 czerwca 2018 r. oddalił skargę [...]. Uzasadniając wyrok napisał, że przedmiotem sporu jest zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącej o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, tj. zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Organy stoją na stanowisku, że brak jest w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji regulacji umożliwiających wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w administracji na wniosek zobowiązanego, dlatego nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie takiego wniosku. Skarżąca twierdzi natomiast w skardze, że organy winny wstrzymać postępowanie egzekucyjne, ponieważ istniała ku temu przesłanka w postaci przedawnienia egzekwowanych należności. Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał na materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia, którą stanowi art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Dalej zaznaczył, że przepis ten ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z mocy art. 18 u.p.e.a. WSA wskazał, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r., o sygn. akt II OSK 999/14, wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd badając legalność podjętego przez organ rozstrzygnięcia ocenia jedynie, czy zaistniała przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn", o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, utożsamia się w orzecznictwie z okolicznościami, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., o sygn. akt I OSK 2159/12). Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznanej sprawie zaistniał przypadek "innej uzasadnionej przyczyny". WSA wskazał, że zgodnie z art. 23 § 6 u.p.e.a. organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. W orzecznictwie przyjęto, że wniosek zobowiązanego do organu nadzoru o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może jedynie stanowić impuls do podjęcia przez ten organ czynności nadzorczych z urzędu, co oznacza, że zobowiązany, składając taki wniosek, nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Tak więc wniosek zobowiązanego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych jest bezprzedmiotowy. W takiej zaś sytuacji, zdaniem Sądu I instancji istnieją podstawy do wydania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Skoro bowiem organ nadzoru może wyłącznie z urzędu wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne, to jest oczywiste, że nie można wszcząć postępowania w takiej sprawie na wniosek zobowiązanego i to niezależnie od uzasadnienia tego wniosku. Jeżeli zatem zobowiązany złoży wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego to organ egzekucyjny jest zobowiązany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem Sądu I instancji o braku możliwości skutecznego wszczęcia na wniosek strony postępowania o wstrzymanie z urzędu postępowania egzekucyjnego przez organ nadzoru, świadczy także pośrednio art. 23 § 8 u.p.e.a., z którego wynika, że w razie wydania (z urzędu) postanowienia o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych lub wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego zażalenie służy wyłącznie wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie wniosła [...], zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie orzeczenia w całości, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zarzucił: a. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 i 2 k.p.a. i art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy orzeczenia wydanego z naruszeniem prawa; b. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona "decyzja" będąca przedmiotem rozpoznania przez WSA w Warszawie została wydana z naruszeniem prawa tj. art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. tj. wobec niewyjaśnienia przez organ I i II Instancji wszystkich istotnych okoliczności sprawy tj. braku przeanalizowania podstaw żądania wstrzymania postępowania egzekucyjnego, a w szczególności podnoszonego przez skarżącą zarzutu przedawnienia egzekwowanych należności. Uzasadniając skargę kasacyjną pełnomocnik strony napisał, że postępowanie egzekucyjne względem skarżącej jest prowadzone w oparciu o tytuły egzekucyjne pochodzące z lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku, zaś skarżąca w toczącej się sprawie podnosi zarzut przedawnienia dochodzonych należności i biorąc pod uwagę możliwość wyrządzenia skarżącej nieodwracalnych skutków w postaci narażenia jej na likwidację prowadzonego przedsiębiorstwa, sprawa winna być poddana szczególnej wnikliwej analizie. Wobec podniesienia zarzutu przedawnienia organ egzekucyjny winien zbadać dopuszczalność egzekucji administracyjnej, podobnie organ wyższego stopnia. Zdaniem pełnomocnika na gruncie niniejszej sprawy kwestią istotną jest to, dlaczego ZUS dochodzi należności które uległy przedawnieniu, czy też na jakiej podstawie wywodzi, że należności objęte wnioskiem nie przedawniły się pomimo upływu ponad dwudziestu lat od dnia ich wymagalności i ponad osiemnastu lat od dnia wystawienia tytułów wykonawczych. Pełnomocnik podkreślił, że w toku postępowania objętego niniejszą skargą, nie dokonano weryfikacji podnoszonych zarzutów. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna i podlega oddaleniu. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako "P.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził przesłanek nieważności postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem powinna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. W niniejszej sprawie – w ramach zarzutów skargi kasacyjnej - należy udzielić odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji, gdy organy analizują możliwość wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej z 24 sierpnia 2017 r. to możliwe jest także zbadanie kwestii przedawnienia, należącej - zdaniem organów administracji publicznej obu instancji oraz WSA w Warszawie - do postępowania głównego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. NSA podziela stanowisko, że brak jest w przepisach u.p.e.a. regulacji umożliwiających wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego. Brak jest także normatywnej możliwości wszczęcia formalnego postępowania w sprawie takiego wniosku tj. w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło w sprawie do naruszenia art. 61a § 1 i 2 k.p.a. i art. 23 § 6 u.p.e.a. jak również art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie konsekwentnie wywodzi, że należy zbadać dopuszczalność dalszego prowadzenia postępowania, ale nie w postępowaniu głównym, ale w postępowaniu nowym wobec postępowania głównego, tj. w postępowaniu które miało zostać zainicjowane wnioskiem skarżącej z 24 sierpnia 2017 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to pogląd wadliwy, skoro nie ma przepisów prawa, pozwalających na wszczęcie postępowania objętego wnioskiem skarżącej. Okoliczność przedawnienia zobowiązań może być bowiem badana w postępowaniu głównym. Tym samym nie jest zasadny także zarzut naruszenia przez WSA przepisu art. 151 P.p.s.a. gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z przepisami prawa, a Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli judykacyjnej działalności organów administracji publicznej. Wobec powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.