IV SA/Gl 1229/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant Referent- stażysta Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w B. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wystąpienia ze spółdzielni socjalnej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...]r. nr [...], wydanej na podstawie art. 6 ust. 1, art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875), Miasto B. wystąpiło z B Spółdzielni Socjalnej (dalej także "Spółdzielnia"). Z uzasadnienia uchwały wynika, że powodem jej podjęcia była dramatyczna sytuacja finansowa Spółdzielni, nierokująca na poprawę. Pismem z dnia 17 listopada 2017 r. A Sp. z o.o. w B. (dalej "skarżąca" lub "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wyżej wymienioną uchwałę, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania oraz wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zaskarżona uchwała jest lakoniczna, została podjęta po niespełna roku od powołania Spółdzielni, a zatem ma wpływ na pewność obrotu handlowego i bez wątpienia jest działaniem na szkodę wierzycieli, a także nie została poprzedzona jakimikolwiek konsultacjami społecznymi z mieszkańcami. Dodano również, że powołanie Spółdzielni miało na celu realizację zadań własnych gminy polegających, w szczególności na aktywizacji bezrobotnych, podtrzymaniu i odbudowie ich umiejętności funkcjonowania w społeczeństwie lokalnym i na rynku pracy. Zdaniem strony skarżącej decyzję o wystąpieniu ze Spółdzielni organ podjął przedwcześnie, nie przeprowadził bowiem żadnego postępowania zmierzającego do ustalenia rzeczywistej sytuacji Spółdzielni, w tym nie dokonał jej lustracji, sprawdzającej legalność, gospodarność i rzetelność jej działania. Wskazując na interes prawny podniesiono, że uchwała wywołuje negatywne konsekwencje dla szeregu podmiotów fizycznych i prawnych i godzi w podstawowe prawa związane z obrotem gospodarczym przez co może wywołać szkodę po stronie gminy, a z pewnością wywoła szkodę w majątku wierzycieli. Wskazano, że wbrew stanowisku zawartemu w uzasadnieniu uchwały, nie istnieje zagrożenie utraty płynności finansowej Spółdzielni, bowiem wszelkie zobowiązania są regulowane na bieżąco, a gdyby takie istniało, to należałoby ogłosić upadłość, co jednak nie nastąpiło. Dalej wskazano, że wystąpienie ze Spółdzielni, którą utworzyły dwie Gminy, przed przystąpieniem do niej innych członków, będzie wiązało się z koniecznością rozpoczęcia procedury jej likwidacji, co w konsekwencji doprowadzi do uniemożliwienia realizacji wszelkich zawartych umów, a co za tym idzie do uzyskania wynagrodzenia pozwalającego na spłatę zobowiązań. Ponadto podniesiono, że interes prawny strony skarżącej wynika z jej sytuacji finansowej albowiem Spółka udzieliła Spółdzielni pożyczki oraz zleciła jej wykonanie różnego rodzaju usług, jak również nadal mogłaby zlecać Spółdzielni zadania do realizacji. W ocenie strony skarżącej poprzez wykonanie wskazanych powyżej zadań pracownicy Spółdzielni byliby w stanie odpracować istniejące względem Spółki zobowiązania, czyli doprowadzić do sytuacji, w której będzie możliwa likwidacja Spółdzielni bez pokrzywdzenia wierzycieli. Brak spłaty posiadanych wierzytelności wywoła natomiast dla strony skarżącej daleko idące konsekwencje niezmiernie trudne do odwrócenia, które mogą doprowadzić do konieczności zwolnienia pracowników, co z kolei spowoduje wzrost bezrobocia wśród społeczności lokalnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie oraz o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu pisma organ stwierdził, że uchwała nie zmienia sytuacji prawnej strony skarżącej a zatem Spółka nie ma interesu prawnego w skarżeniu tego aktu. Powołano się w tym względzie na wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt II GSK 206/09, w którym wyjaśniono, że "interes prawny osoby do zaskarżenia konkretnego aktu prawnego (także uchwały organu samorządu) wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego aktu na sferę prawną osoby skarżącej, który to wpływ musi wynikać z prawa materialnego. Tym samym interes prawny nie wywodzi się z wewnętrznego przekonania osoby, która się na niego powołuje, że dany akt wpływa na jej sferę prawną, lecz z wynikającego z przepisów prawa rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku między sferą jej indywidualnych praw a zaskarżonym aktem." Zdaniem organu strona skarżąca nie wykazała należycie, że uchwała narusza jej interes prawny tzn. wpływa w sposób bezpośredni na jej sferę prawną, czyli zakres posiadanych praw i obowiązków. Jednocześnie organ podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z prawem i we właściwym trybie, po zapoznaniu się z wynikami finansowymi Spółdzielni za 2016 r. i za I kwartał 2017 r. oraz po wysłuchaniu wyjaśnień prezesa Spółdzielni. Organ wskazał również na odpowiedzialność Spółdzielni za nierealizowanie zadań własnych gminy, które zostały jej powierzone w ramach umowy z jednostką miejską tj. C albowiem w 2017 r. Spółdzielnia nie zrealizowała 889 z 1422 zleconych jej robót remontowych w miejskim zasobie mieszkaniowym. Podniesiono także, że kontrola Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w B. stwierdziła powiększanie się straty Spółdzielni w kolejnych kwartałach. Jednocześnie organ zwrócił uwagę na fakt, że udzielając pożyczki skarżąca powinna była wymagać odpowiedniego zabezpieczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej jako: P.p.s.a.) przedmiotowy zakres kontroli sądów administracyjnych obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu przywołanego powyżej art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jest niewątpliwie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm. - dalej jako: u.s.g.). Stosownie do art. 101 ust. 1 ww. ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W świetle wskazanych uregulowań prawnych należy stwierdzić, że skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Rozpatrzenie merytoryczne skargi złożonej na podstawie przytoczonej wyżej wskazanej regulacji może nastąpić bowiem jedynie wówczas, gdy zostanie wykazane nie tylko posiadanie przez stronę wnoszącą skargę interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszenie tych chronionych prawem wartości. Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. Interes prawny powinien być indywidualny, własny, skonkretyzowany oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Jak jednolicie przyjmuje się w judykaturze skarżący wnosząc skargę na uchwałę musi zatem wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych gwarantowanych przepisami prawa materialnego uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. Do cech interesu prawnego zalicza się nadto jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości lub interesów czysto hipotetycznych. O istnieniu interesu prawnego można zatem mówić wówczas, kiedy działanie organu dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu. Od tak pojętego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa wskazującymi, iż naruszony został jego prawny interes. Rozpatrując w kontekście powyższych warunków przedmiotową skargę na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...]r. nr [...] o wystąpieniu Miasta B. z B Spółdzielni Socjalnej, zdaniem Sądu nie zaistniało w sprawie naruszenie interesu prawnego skarżącego. Uchwała nie wpływa wprost na prawa czy obowiązki skarżącej, wynikające z przepisów prawa materialnego. Tymczasem, jak wyżej wskazano, interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Okoliczność, że podjęcie zaskarżonej uchwały może spowodować postawienie w stan likwidacji Spółdzielni, z którą skarżącą Spółkę łączą stosunki obligacyjne, wynikające z zawartych umów cywilnoprawnych, co w przyszłości, jak twierdzi skarżąca, może skutkować brakiem wyegzekwowania należności wynikających z tych umów, może dowodzić jedynie istnienia interesu faktycznego, nie zaś prawnego. Prawa obligacyjne - w przeciwieństwie do praw bezwzględnych - są bowiem skuteczne jedynie pomiędzy stronami danego stosunku prawnego. Wskazany interes skarżącego jest interesem ekonomicznym, a więc - faktycznym, nie zaś wynikającym z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Skoro uchwała nie wpływa bezpośrednio na sferę uprawnień lub obowiązków skarżącej wynikających wprost z przepisów prawa materialnego, to ewidentnym jest, że Spółka nie wykazała ani istnienia interesu prawnego ani tym bardziej jego naruszenia. W konsekwencji na podstawie art. 58 § 5a P.p.s.a. skargę należało odrzucić.