I OSK 3878/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. w B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1229/17 o odrzuceniu skargi B. Sp. z o.o. w B. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie wystąpienia ze spółdzielni socjalnej postanawia: 1.oddalić skargę kasacyjną, 2. umorzyć postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały W dniu 19 października 2017 r. Rada Miejskiej w B., działając na podstawie art. 6 ust. 1, art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, dalej jako: u.g.n.), Rada Miejska w B. podjęła uchwałę nr [...] o wystąpieniu Miasta B. z B. Spółdzielni Socjalnej (dalej także "Spółdzielnia"). Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi B. Z uzasadnienia uchwały wynika, że powodem jej podjęcia była dramatyczna sytuacja finansowa Spółdzielni, nierokująca poprawy. Pismem z dnia 17 listopada 2017 r. B. Przedsiębiorstwo Komunalne Sp. z o.o. w B. (dalej "skarżąca" lub "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wyżej wymienioną uchwałę wskazując, że wywołuje ona negatywne konsekwencje dla szeregu podmiotów fizycznych i prawnych i godzi w podstawowe prawa związane z obrotem gospodarczym przez co może wywołać szkodę po stronie gminy, a z pewnością wywoła szkodę w majątku wierzycieli. Skarżąca wskazała, że wystąpienie ze Spółdzielni, którą utworzyły dwie Gminy, przed przystąpieniem do niej innych członków, będzie wiązało się z koniecznością rozpoczęcia procedury jej likwidacji, co w konsekwencji doprowadzi do uniemożliwienia realizacji wszelkich zawartych umów, a co za tym idzie do uzyskania wynagrodzenia pozwalającego na spłatę zobowiązań. Interes prawny strony skarżącej wynika z jej sytuacji finansowej albowiem Spółka udzieliła Spółdzielni pożyczki oraz zleciła jej wykonanie różnego rodzaju usług, jak również nadal mogłaby zlecać Spółdzielni zadania do realizacji. W ocenie skarżącej, poprzez wykonanie wskazanych powyżej zadań pracownicy Spółdzielni byliby w stanie odpracować istniejące względem Spółki zobowiązania, czyli doprowadzić do sytuacji, w której będzie możliwa likwidacja Spółdzielni bez pokrzywdzenia wierzycieli. Brak spłaty posiadanych wierzytelności wywoła natomiast dla strony skarżącej daleko idące konsekwencje niezmiernie trudne do odwrócenia, które mogą doprowadzić do konieczności zwolnienia pracowników, co z kolei spowoduje wzrost bezrobocia wśród społeczności lokalnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie, wskazując, że uchwała nie zmienia sytuacji prawnej strony skarżącej a zatem Spółka nie ma interesu prawnego w skarżeniu tego aktu. Organ zwrócił uwagę na fakt, że udzielając pożyczki skarżąca powinna była wymagać odpowiedniego zabezpieczenia. Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił powyższą skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Rozpatrzenie merytoryczne skargi złożonej na podstawie ww. regulacji może nastąpić jedynie wówczas, gdy zostanie wykazane nie tylko posiadanie przez stronę wnoszącą skargę interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszenie tych chronionych prawem wartości. Rozpatrując w kontekście powyższych warunków przedmiotową skargę na uchwałę Rady Miejskiej w B. o wystąpieniu Miasta B. z B. Spółdzielni Socjalnej, Sąd I instancji uznał, że nie zaistniało w sprawie naruszenie interesu prawnego skarżącego. Uchwała nie wpływa wprost na prawa czy obowiązki skarżącej, wynikające z przepisów prawa materialnego. Tymczasem, interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Okoliczność, że podjęcie zaskarżonej uchwały może spowodować postawienie w stan likwidacji Spółdzielni, z którą skarżącą Spółkę łączą stosunki obligacyjne, wynikające z zawartych umów cywilnoprawnych, co w przyszłości, jak twierdzi skarżąca, może skutkować brakiem wyegzekwowania należności wynikających z tych umów, może dowodzić jedynie istnienia interesu faktycznego, nie zaś prawnego. Prawa obligacyjne - w przeciwieństwie do praw bezwzględnych - są bowiem skuteczne jedynie pomiędzy stronami danego stosunku prawnego. Wskazany interes skarżącego jest interesem ekonomicznym, a więc - faktycznym, nie zaś wynikającym z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Skoro uchwała nie wpływa bezpośrednio na sferę uprawnień lub obowiązków skarżącej wynikających wprost z przepisów prawa materialnego, to ewidentnym jest, że Spółka nie wykazała ani istnienia interesu prawnego ani tym bardziej jego naruszenia. W konsekwencji, Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej jako: P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła skarżąca Spółka wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie odrzucenia skargi z uwagi na brak wykazania przez skarżącą istnienia interesu prawnego i tym bardziej jego naruszenia, podczas gdy wystąpienie B. ze Spółdzielni spowoduje jej likwidację, co utrudni lub uniemożliwi wykonanie istniejących zobowiązań na rzecz skarżącej naruszając tym samym interes prawny skarżącej polegający na możliwości dochodzenia wykonania zawartych ze Spółdzielnią umów. W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały w oparciu o art. 61 §3 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W rozpatrywanej sprawie podstawę prawną skargi stanowił przepis art. 101 ust. 1 u.g.n., który przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści wskazanego przepisu wynika zatem, iż - przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu - sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, czyli czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. Zaskarżając uchwałę w trybie tej regulacji trzeba dowieść, że kwestionowany akt naruszając prawo wpływa jednocześnie negatywnie na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Natomiast naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Następuje ono wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonego aktu został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Analizując w tych kategoriach interes skarżącej Spółki należało przyjąć, że nie wykazała interesu prawnego w kwestionowaniu uchwały dotyczącej wystąpienia Miasta B. z B. Spółdzielni Socjalnej. Spółka nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego, który nakazywałby Miastu B. dalsze członkostwo w B. Spółdzielni Socjalnej, ze względu na konieczność realizacji przez Spółdzielnię umów zawartych ze skarżącą, a zatem normy, która na gruncie administracyjnym miała dawać ochronę jej praw. Skarżąca nie może więc opierać swojej legitymacji procesowej na okoliczności zawarcia ze Spółdzielnią umowy pożyczki, czy też innych umów na świadczenie usług. Stosunki jakie łączą ją ze Spółdzielnią mają charakter obligacyjny, ich powstanie zależało od woli stron. Zabezpieczenie interesów strony umowy obligacyjnej pozostaje domeną prawa cywilnego i z tej przyczyny nie sposób przyjąć, by poszukiwanie ochrony w tym względzie mogło nastąpić w postępowaniu ze skargi na uchwałę podjętą przez organ gminy. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, prawa obligacyjne - w przeciwieństwie do praw bezwzględnych - są skuteczne jedynie pomiędzy stronami danego stosunku prawnego. Mając na względzie powyższe należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że skarżąca nie wykazała naruszenia przez wydanie zaskarżonej uchwały swojego interesu prawnego, a tym samym nie posiadała legitymacji skargowej określonej w art. 101 ust. 1 u.s.g., co umożliwiałoby skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji. Jeśli chodzi o kwestię wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, to z uwagi na rozstrzygnięcie w przedmiocie samej skargi kasacyjnej należało go uznać za bezprzedmiotowy. Przyznanie bowiem ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., ma sens wyłącznie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi na akt lub czynność organu administracyjnego. Byt wniosku o wstrzymanie jest bezpośrednio związany z prowadzeniem postępowania głównego. To ostatnie natomiast skończyło się z chwilą wydania postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną. W związku z powyższym na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji należało umorzyć i dlatego orzeczono jak w pkt. 2 sentencji.