II SAB/Lu 49/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek – Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 18 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia [...] r.; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia [...] r.; III. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza Prezydentowi Miasta grzywnę w wysokości 100 (sto) złotych; V. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania w pozostałej części. Pismem z dnia 20 marca 2018 r. S. Z., reprezentowane przez adw. D. R., wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że złożonym drogą elektroniczną wnioskiem z dnia 10 października 2017 r. S. Z. zwróciło się do Prezydenta Miasta o udostępnienie informacji publicznej w zakresie sposobu i skutków wykonywania przez gminę zadania "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie", przewidzianego ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1840) i w ramach tego udzielenie odpowiedzi na pytania: 1. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2016 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń wyłapywania/odławiania bezdomnych zwierząt? 2. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2016 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom? 3. ilu bezdomnym zwierzętom (z podziałem na psy i koty) zapewniono opiekę na koszt gminy w 2016 r. (nie licząc zwierząt, którymi zajęto się w latach poprzednich); 4. jaki był w 2016 r. koszt realizacji całego zadania przewidzianego ustawą o ochronie zwierząt (wyłapywanie/odławianie, opieka, usługi weterynaryjne, dokarmianie, inne). Stowarzyszenie wniosło ponadto o udostępnienie treści i postaci umów (wraz z załącznikami) o zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom w 2016 r. Skarżąca zwróciła się o przekazanie żądanych informacji na podany we wniosku adres elektronicznej skrzynki pocztowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 – dalej: "u.d.i.p.") oraz wniosło o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku z dnia 10 października 2017 r. oraz stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta Miasta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Stowarzyszenie wyjaśniło, że do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił wnioskowanej informacji, nie powiadomił o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, ani też nie wydał w tym przedmiocie decyzji odmownej. Nadmieniło, że wniosek został dodatkowo przesłany za pośrednictwem ePUAP na skrytkę przypisaną Miastu Z., a Stowarzyszenie dysponuje urzędowym poświadczeniem przedłożenia. Zdaniem skarżącej organ dopuścił się rażącej bezczynności przy załatwianiu złożonego wniosku, a świadczy o tym czas, jaki upłynął od dnia doręczenia wniosku do udzielenia żądanej informacji (ponad 5 miesięcy). Ponadto Stowarzyszenie wyjaśniło, że zbierane od gmin informacje pozwalają mu na tworzenie monitoringu działalności schronisk dla bezdomnych zwierząt oraz polityki gmin i urzędów. Uzyskana w ten sposób informacja z całego kraju udostępniana jest następnie szerokiej publiczności pod wskazanym adresem internetowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że wniosek przesłany przez Stowarzyszenie trafił do Wydziału Spraw Obywatelskich i Zarządzania Kryzysowego, a "poprzez błąd młodego pracownika i jego lekkomyślne działanie, pisma nie przekierowano do merytorycznego Wydziału Gospodarki Komunalnej." Ponadto organ wyjaśnił, że Stowarzyszenie wiele razy występowało do Urzędu Miasta z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, a Urząd zawsze w terminie udzielał tejże odpowiedzi, co wskazuje w jego opinii, na brak nieusprawiedliwionej opieszałości organu, czy lekceważenia strony przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje: Skarga została przez Sąd uwzględniona, bowiem okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd, o czym stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70). Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie ocenie podlegało, czy organ, do którego strona skarżąca zwróciła się z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, dopuścił się bezczynności. Niekwestionowane jest, że wnioskowana informacja stanowiła informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 – dalej: "u.d.i.p."), a Prezydent Miasta, jako organ administracji publicznej, zobowiązany był do jej udzielenia w myśl przepisów o tej ustawy. Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 zwana dalej u.d.i.p.), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno – technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. Biorąc zatem pod uwagę okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że wniosek skarżącej wpłynął do organu w dniu 10 października 2017 r. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że żądane przez stronę skarżącą informacje udzielone zostały dopiero po wpłynięciu skargi na bezczynność, tj. w dniu 27 marca 2018 r. Bezsprzecznie zatem organ przekroczył termin do udostępnienia wnioskowanej informacji. Termin mijał bowiem w dniu 24 października 2018 r. Z uwagi na powyższe, należało stwierdzić bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie żądanej przez stronę informacji publicznej. Jednocześnie, Sąd nie mógł zobowiązać organu do udostępnienia informacji skoro została ona przesłana na adres siedziby Strony skarżącej po złożenia skargi – bezczynność Prezydenta [...] ustała przed czasem rozpoznania skargi przez Sąd. Podkreślenia wymaga, że w przypadku skargi na bezczynność, Sąd bierze pod uwagę okoliczności istniejące w dniu rozpoznania skargi, jedną z takich okoliczności jest istnienie przedmiotu zaskarżenia. Ujednolicona wskutek wydania przez NSA dnia 26 listopada 2008 r. uchwały siedmiu sędziów w sprawie I OPS 6/08 linia orzecznicza sądownictwa administracyjnego stanowi, że w sytuacji, w której po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, zastosowanie ma art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Jak stwierdził WSA w Krakowie w wyroku z 12 grudnia 2014 r., II SAB/Kr 367/14, LEX nr 1602176, postępowanie staje się bezprzedmiotowe niewątpliwie w przypadku wydania przez organ administracji aktu lub interpretacji bądź też dokonania czynności po wniesieniu skargi na bezczynność organu, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest bowiem stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności do tego momentu, czyni postępowanie w sprawie bezczynności bezprzedmiotowym. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wniosek strony skarżącej rozpoznany został po wniesieniu skargi, jednakże przed jej rozpoznaniem przez sąd, co powoduje, że w toku zawisłej przed Sądem sprawy sądowoadministracyjnej odpadł przedmiot zaskarżenia, co implikuje konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie II wyroku. Okoliczności sprawy pozwalają ponadto na stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta Miasta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie wspomniana ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w art. 149 § 1a p.p.s.a., w orzecznictwie przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło ( wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12 i 17 grudnia 2014 r. I OSK 2075/14 opubl. w CBOSA). Oceniając, czy bezczynność zobowiązanego organu miała charakter rażący należy mieć również na uwadze, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Ustawodawca w tym względzie założył, że wnioskodawca będzie zainteresowany jak najszybszym rozpoznaniem jego wniosku, a regulacje ustalające krótsze terminy udostępnienia informacji publicznej, niż obowiązujące w postępowaniu administracyjnym, mają mieć przede wszystkim oddziaływanie dyscyplinujące na podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji. Ponadto informacja publiczna udzielona w dużym odstępie czasu od wniesienia wniosku może już utracić dla wnioskodawcy znaczenie. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd wskazuje, że pomimo, iż organ wyjaśnił, że nierozpoznanie wniosku skarżącego było spowodowane błędnym skierowaniem pisma do nieodpowiedniego Wydziału, nie stanowi to w ocenie Sądu usprawiedliwionej przyczyny nieudzielenia odpowiedzi na wniosek. Strona skarżąca złożyła swój wniosek 10 października 2017 r., a odpowiedź uzyskała dopiero w dniu 27 marca 2018 r., a więc już z ewidentnym naruszeniem ustawowego terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek. Od Prezydenta Miasta będącego organem administracji publicznej należy oczekiwać takiego stopnia profesjonalizmu, który wykluczałby popełnianie prostych błędów, a przede wszystkim podjęcia działań dochowujących termin na rozpatrzenie wniosku. O rażącym naruszeniu prawa świadczy przede wszystkim upływ czasu, po jakim udzielono żądanej informacji – 5 miesięcy. Biorąc pod uwagę powyższe oraz, że za udostępnieniem żądanej informacji publicznej przemawiają cele funkcjonowania Stowarzyszenia, które na skutek bezczynności organu, nie mogły zostać właściwie zrealizowane, Sąd uznał, że zasadnym będzie wymierzenie organowi grzywny. Przyznana przez Sąd kwota [...]zł, mieści się w ustawowych granicach sumy pieniężnej, jaką można przyznać stronie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i pozwoli zrekompensować skarżącej czas oczekiwania na publiczne dane. Ponadto orzeczona grzywna ma charakter represyjny, co pozwoli skłonić organ do zachowania wymagań określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do odstąpienia od zasądzenia kosztów uwzględniających wynagrodzenie pełnomocnika, Sąd podkreśla, że w art. 206 p.p.s.a. jedynie przykładowo wskazano okoliczność uzasadniającą miarkowanie kosztów postępowania w postaci uwzględnienia przez sąd skargi w części niewspółmiernej do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Określenie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika powinno następować każdorazowo z uwzględnieniem stopnia zawiłości sprawy oraz nakładu pracy adwokata, w tym wkładu jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczby stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, a także trybu i czasu prowadzenia sprawy i obszerności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Nie zwalania od tego określenie w rozporządzeniu minimalnych stawek wynagrodzenia pełnomocnika. Art. 206 p.p.s.a., jako przepis zawarty w akcie o randze ustawy, ma bowiem pierwszeństwo przed regulacjami rozporządzenia. Przygotowanie skargi w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest bezczynność polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej, wymagało niewielkiego wkładu pracy, ponieważ w sprawie nie występowały ani okoliczności faktyczne wymagające wyjaśnienia, ani budzące wątpliwości problemy prawne wymagające rozstrzygnięcia. Sądowi z urzędu wiadomo, że przed innymi sądami administracyjnymi w kraju prowadzone są sprawy o podobnym charakterze, w których skarżący reprezentowany jest przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika, a sporządzane w tych sprawach wnioski o udzielenie informacji publicznej są tożsame lub bardzo podobne. Tym samym Sąd uznał, że udział profesjonalnego pełnomocnika w przedmiotowej sprawie ograniczył się do dostosowania przygotowanego pisma procesowego do okoliczności niniejszej sprawy. W związku z tym Sąd zasądził na podstawie art. 200 p.p.s.a. na rzecz skarżącego jedynie kwotę [...]zł tytułem zwrotu wpisu sądowego. Z przedstawionych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.