II SA/Ke 1121/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Reginy Górnisiewicz sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. II SA/Ke 1121/15 UZASADNIENIE Decyzją z [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach po rozpatrzeniu wniosku O. Sp. z o.o. w Lublinie o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z 15 czerwca 2015 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 10 października 2014 r. zezwalającej ww. spółce na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w miejscowości B. w celu budowy kabla światłowodowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach wpłynął wniosek O. Sp. z o.o. w Lublinie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 10 października 2014 r. w części obejmującej naliczenie opłaty w wysokości 618,00 zł za zajęcia pasa drogowego. Po rozpatrzeniu wniosku Kolegium decyzją z 15 czerwca 2015 r. odmówiło stwierdzenia nieważności powyższego rozstrzygnięcia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z 10 października 2014 r. w części obejmującej naliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego. Rozpatrując sprawę ponownie SKO podniosło, że decyzja z 10 października 2014 r. została wydana m.in. na podstawie art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. SKO wskazało na art. 49 ust. 1, 49a, 50 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 maja o 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz podniosło, że roboty wyszczególnione w kwestionowanej decyzji organu I instancji były realizowane na podstawie zgłoszenia dokonanego przez inwestora – Województwo Świętokrzyskie – zamiaru wykonania robót budowlanych, a nie na podstawie pozwolenia na budowę. W sprawie brak było zatem podstaw do ubiegania się o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. W ocenie organu z art. 54 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wynika, że jedynie w przypadku, gdy inwestor uzyskał decyzję wojewody o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, wydawanej na podstawie przepisów szczególnych, tj. ww. ustawy, ma prawo do skorzystania z ulgi wskazanej w art. 54 ust. 8, a więc jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia pasa drogowego na czas realizacji inwestycji. Z akt sprawy wynika zaś, że skarżąca spółka nie występowała do właściwego organu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, zarówno w imieniu własnym jak również w imieniu inwestora. Tym samym, zdaniem SKO, kwestionowana decyzja nie zawiera wady wymienionej w art. 156 § 1 kpa. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze O. Sp. z o.o. w Lublinie wniosła o uchylenie decyzji z 28 września 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji z 15 czerwca 2015 r. zarzucając naruszenie art. 54 ust. 8, art. 50 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1, pkt 5, art. 49, art. 49a ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegające na błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów, poprzez przyjęcie, że w sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, które na mocy zaskarżonej decyzji utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 15 czerwca 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Burmistrza [...], w części obejmującej ustalenie opłat za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej, w sytuacji gdy: 1) z treści ww. przepisów wynika, że jeśli usytuowanie - a więc lokalizacja - regionalnej sieci szerokopasmowej, wymaga przejścia przez tereny dróg publicznych, linii kolejowych bądź grunty pokryte wodami płynącymi, to inwestor jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia tego terenu na czas realizacji tej inwestycji (art. 54 ust. 8 ustawy o wspieraniu ...), 2) z treści ww. przepisów wynika, że o uprawnieniu do nieodpłatnego zajęcia pasa drogi publicznej decyduje charakter realizowanej inwestycji, a w szczególności, czy dotyczy ona regionalnej sieci szerokopasmowej, nie jest natomiast istotne czy podstawą prowadzenia inwestycji jest decyzja lokalizacyjna (art. 49 ustawy o wspieraniu...) czy też realizowana jest przez inwestora, bez konieczności uzyskiwania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, na warunkach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 49a ustawy o wspieraniu...), 3) z treści art. 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, określającego zakres przedmiotowy ustawy wynika, że prawo do nieodpłatnego zajęcia pasa drogi publicznej na potrzeby realizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, należy niewątpliwie do form wspierania inwestorów wykonujących tego rodzaju inwestycje. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 10 października 2014 r. nie wystąpiła przesłanka w postaci rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji, w sytuacji gdy właściwa wykładnia oraz zastosowanie przepisów oznacza zwolnienie z obowiązku naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego - bezpodstawnie ustalonej. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przepisy omawianej ustawy przewidują możliwość realizacji sieci szerokopasmowej nie tylko po wydaniu decyzji lokalizacyjnej (54 ust. 8 ww. ustawy), ale również bez konieczności uzyskiwania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, na warunkach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 49a). Przy czym ta druga możliwość została wprowadzona na mocy art. 49a dodanego zmianą ustawy z dnia 12 października 2012 r., która weszła w życie 16 grudnia 2012r. Oczywistym jest zatem, że zamiarem ustawodawcy, zgodnie z postanowieniami art.1 ust. 1 pkt 1 i 5 ww. ustawy, było wprowadzenie tej formy wspierania inwestycji telekomunikacyjnych, polegających na budowie sieci szerokopasmowych - niewątpliwie ułatwiającej realizację inwestycji spełniającej kryteria ustawowe. Skarżący podniósł, że z akt sprawy wynika, że wniosek o wydanie decyzji z 10 października 2014 r. został złożony w celu prowadzenia robót budowlanych w ramach projektu budowy telekomunikacyjnej Regionalnej Sieci Szerokopasmowej Polski Wschodniej. W ocenie Spółki, organy rozpatrując kwestię opłaty winny uwzględnić zapis art. 54 ust. 8 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. Jej zdaniem, art. 54 ust. 8 omawianej ustawy pozostaje w relacji do art. 40 ust. 3 i następne ustawy o drogach publicznych, niewątpliwie jako lex specialis, zatem wyłącza możliwość naliczenia opłat za zajęcie pasa drogowego w związku z prowadzeniem inwestycji polegającej na przeprowadzeniu regionalnej sieci szerokopasmowej. Biorąc pod uwagę, że charakter inwestycji został określony we wniosku, a następnie przytoczony w decyzji, niewątpliwie organy wiedziały o ustawowych przesłankach wyłączających możliwość naliczenia opłaty. Zredagowanie art. 54 w ten sposób, że przepisy ust. 8 i ust. 9 zostały zamieszone w zapisach dotyczących ustalenia lokalizacji sieci szerokopasmowej w drodze decyzji wojewody, nie oznacza, że intencją ustawodawcy było, iż powyższe ustępy mają zastosowanie tylko w przypadku wydania decyzji lokalizacyjnej przez wojewodę. Taka interpretacja nie znajduje bowiem racjonalnego uzasadnienia, jeśli wziąć pod uwagę okoliczności, które zostały wyżej podniesione oraz fakt, że inwestycja może być realizowana, bez konieczności wydania decyzji lokalizacyjnej, jedynie na podstawie zgłoszenia budowlanego do wojewody. W przeciwnym wypadku uprawnienie inwestora byłoby uzależnione od tego czy wydano decyzję lokalizacyjną na realizowaną sieć szerokopasmową, czy też nie, przy jednoczesnym braku obowiązku uzyskania takiej decyzji - jeśli przepisy prawa przewidują taką możliwość. Zdaniem skarżącego oznacza to, że zapisy powołanej wyżej ustawy wskazują jednoznacznie na to, że istotny jest sam cel zamierzenia inwestycyjnego - to jest lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, jako formy rozwoju usług i rozbudowy sieci telekomunikacyjnej. Decyzje obu organów, w części objętej niniejszym postępowaniem, zostały zatem wydane z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności przepisu art. 54 ust. 8 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie obowiązku zapłaty opłat za zajęcie pasa drogowego w związku z prowadzeniem inwestycji na terenie województwa świętokrzyskiego, polegającej na budowie linii kablowej Regionalnej Sieci Szerokopasmowej Polski Wschodniej. W ocenie Spółki, stanowisko Kolegium jest całkowicie nieuzasadnione, ponieważ jeśli w efekcie niewłaściwego zastosowania oraz interpretacji przepisów organ ustalił, że istnieje prawny obowiązek uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, w sytuacji gdy przepisy takiej powinności nie ustanawiają, to tego rodzaju kwestia wiąże się bezpośrednio z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji objętej skargą (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przede wszystkim trzeba podkreślić, że niniejsza sprawa dotyczy decyzji wydanej przez organ w trybie nadzwyczajnym, w wyniku rozpatrzenia wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zajęcia pasa drogowego drogi gminnej w miejscowości B., o powierzchni 206,00 m2 na okres od dnia 17 października 2014 r. do dnia 18 października 2014 r. w celu budowy kablowego światłowodowego, w części obejmującej naliczenie opłaty w wysokości 618,00 zł za zajęcia pasa drogowego. W odróżnieniu od "zwykłego" toku odwoławczego, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może i musi mieć miejsce jedynie w razie ustalenia, że decyzja jest dotknięta konkretną wadą kwalifikowaną, w tym przypadku określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, albowiem taki zarzut został zawarty we wniosku o stwierdzenie nieważności. Zdaniem Sądu, organ administracji słusznie przyjął, że taka wada w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest niewątpliwie instytucją szczególną, podważającą zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa z oczywistych względów ma charakter ocenny, wymaga ustalenia, czy powołane przez stronę naruszenie prawa było "rażące" (oczywiste, jednoznaczne, widoczne "na pierwszy rzut oka"). Nie chodzi tu więc o błędy w wykładni prawa, ale o jasne, niedwuznaczne naruszenie prawa. Naruszony przepis nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych (por. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2012r., II GSK 190/12). Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia lub sąd rozpoznający sprawę (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 1995r., sygn. akt II SA 1642/94, LEX nr 24547 oraz z dnia 18 czerwca 1997r., sygn. akt III SA 422/96, LEX nr 34457). W niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 10 października 2014 r. zarzucał jej przede wszystkim wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez nałożenie opłaty za zajęcie pasa drogowego niezgodnej z uprawnieniem przewidzianym w art. 54 ust. 8 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r., nr 106, poz. 675 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy lokalizacja regionalnej sieci szerokopasmowej wymaga przejścia przez tereny dróg publicznych, linii kolejowych bądź grunty pokryte wodami płynącymi, inwestor jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia tego terenu na czas realizacji tej inwestycji. W ocenie Kolegium, prawo do skorzystania z określonego w art. 54 ust. 8 uprawnienia do nieodpłatnego zajęcia terenu na czas realizacji inwestycji posiada tylko inwestor, który na złożony przez siebie wniosek otrzymał od wojewody decyzję o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Tymczasem roboty wyszczególnione w decyzji z 10 października 2014 r. były realizowane na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dokonanego przez inwestora – Województwo Świętokrzyskie, a nie na podstawie pozwolenia na budowę. Skarżąca nie występowała do właściwego organu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, ani w imieniu własnym, ani w imieniu inwestora. Zdaniem zaś Spółki, w sprawie zakończonej decyzją z 10 października 2014 r. organy winny były uwzględnić art. 54 ust. 8 ustawy, a interpretacja, iż zastosowanie tego przepisu może nastąpić tylko w przypadku wydania przez wojewodę decyzji lokalizacyjnej, nie ma racjonalnego uzasadnienia jeśli wziąć pod uwagę, że inwestycja może być realizowana bez konieczności wydania decyzji lokalizacyjnej, a jedynie na podstawie zgłoszenia. W ocenie Spółki, istotny jest sam cel zamierzenia inwestycyjnego tj. lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, jako formy rozwoju usług i rozbudowy sieci telekomunikacyjnej. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że celem niniejszego postępowania nie jest rozstrzygnięcie sporu prawnego pomiędzy stronami w zakresie możliwości zastosowania art. 54 ust. 8 ustawy w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 10 października 2014 r., a jedynie ocena, czy zasadną była odmowa stwierdzenia nieważności tej decyzji z uwagi na to, że nie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Raz jeszcze wskazać należy, że o rażącym naruszeniu prawa można by mówić jedynie wówczas, gdyby przepisy, których naruszenie strona skarżąca zarzuca, nie pozostawiały jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a ich treść była jasna i nie wywoływała sporów doktrynalno-orzeczniczych. Tymczasem treść art. 54 ust. 8 ustawy nie jest jednoznaczna i może być różnie interpretowana, o czym świadczy chociażby istnienie sporu pomiędzy stronami tego postępowania. Konieczność wykładni omawianego przepisu potwierdza także rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w prawomocnym wyroku z 29 października 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 732/15 stwierdził, że w sytuacji, gdy inwestor zgłosił zamiar budowy regionalnej sieci szerokopasmowej Wojewodzie Świętokrzyskiemu zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 20a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 60 ust. 1a ustawy, a Wojewoda nie zgłosił sprzeciwu i inwestor mógł rozpocząć realizację inwestycji zgodnie z prawem, uprawniony był do nieodpłatnego zajęcia pasa drogowego zgodnie z art. 54 ust. 8 ustawy (pogląd ten podzielił WSA w Rzeszowie w wyroku z 28 stycznia 2016 r., II SA/Rz 895/15). Odmienne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w (nieprawomocnym) wyroku z 23 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 459/15. W ocenie tego Sądu, zamiarem ustawodawcy było zwolnienie z opłaty tylko w przypadku realizacji prac na podstawie decyzji lokalizacyjnej. Jak widać zatem, treść art. 54 ust. 8 ustawy dopuszcza możliwość różnej i czasami rozbieżnej wręcz interpretacji w zakresie możliwości stosowania go w sytuacji, gdy realizacja inwestycji następuje bez wcześniejszego uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Tym samym wyrażenie przez organ jednego z przedstawionych wyżej poglądów, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tej sytuacji, ewentualne naruszenie art. 54 ust. 8 ustawy – co zarzuca skarżąca - mogłoby co najwyżej stanowić podstawę do uchylenia decyzji z 10 października 2014 r. w toku postępowania odwoławczego, jeśli takie toczyłoby się przed właściwym organem, a nie do stwierdzenia jej nieważności. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę jako niezasadną oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.