III OSK 413/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 29 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta i Gminy Margonin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 353/18 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Margonin z dnia 7 września 2017 r. nr XXXV/422/2017 w przedmiocie powołania Rady Seniorów Miasta i Gminy Margonin oraz nadania jej statutu 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2) zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Gminy Margonin 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 19 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. akt IV SA/Po 353/18) po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Margonin z 7 września 2017 r. nr XXXV/422/2017 w przedmiocie powołania Rady Seniorów Miasta i Gminy Margonin oraz nadania jej Statutu: 1) stwierdził nieważność załącznika do uchwały z 7 września 2017 r. nr XXXV/422/2017 Rady Miasta i Gminy Margonin; 2) zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie 480 zł. W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, że Rada Miasta i Gminy Margonin podjęła 7 września 2017 r. uchwałę nr XXXV/422/2017 w przedmiocie powołania Rady Seniorów Miasta i Gminy Margonin oraz nadania jej Statutu. Uchwała ta została opublikowana 21 września 2017 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego pod poz. 6016. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Wielkopolski, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 5c ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej u.s.g.) poprzez wprowadzenie do statutu Rady Seniorów Miasta i Gminy Margonin, stanowiącego załącznik do uchwały postanowień (§ 1 ust. 2-3, ust. 5 i § 9 ust. 1) wykraczających poza delegację ustawową; 2.) art. 5c ust. 4 u.s.g. poprzez uregulowanie kwestii dotyczących składu Rady Seniorów Miasta i Gminy Margonin (§ 5 ust. 2 załącznika do uchwały) niezgodnie z wymogami ustawowymi i tym samym niewypełnienie delegacji ustawowej. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy Margonin wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 5c u.s.g. upoważniający radę gminy do powołania Rady Seniorów i do nadania jej statutu, określającego tryb wyboru członków Rady i zasady jej działania. Artykuł ten w ust. 5 wskazuje, że statut Rady Seniorów powinien określać tryb wyboru członków Rady i zasady jej działania. Wobec tego ustalenie w § 1 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały celu, obszarów działania i zadań Rady Seniorów nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 5c ust. 5 u.s.g. Regulacje w zakresie celu powołania, obszarów działania Rady Seniorów oraz jej zadań nie mieszczą się bowiem w pojęciu "trybu powoływania członków Rady oraz zasad jej działania", odnoszącym się wyłącznie do kwestii organizacyjnych związanym z powołaniem członków Rady i umożliwieniem tej Radzie sprawnego funkcjonowania. Nadto, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, sprzeczny z prawem jest § 1 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały. Przepis ten powtarza i modyfikuje art. 5c ust. 3 u.s.g., zgodnie z którym gminna rada seniorów ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny. Nieuprawnione jest regulowanie w przepisach prawa miejscowego materii normowanej w akcie wyższego rzędu. Powyższe uchybienie stanowi istotne naruszenie prawa, co potwierdza analiza § 118 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej: ZTP). Sąd pierwszej instancji zakwestionował także § 5 ust. 2 pkt 2 i 3 statutu, przewidujący uprawnienie Burmistrza oraz Rady Miasta do zgłaszania własnych przedstawicieli do Rady Seniorów. Uznając, że art. 5c ust. 4 u.s.g. ustanawia zamknięty katalog osób uprawnionych do zasiadania w Radzie Seniorów. nieuprawniona jest regulacja umożliwiająca wybór do Rady Seniorów osób innych niż przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku. W dalszej kolejności Sąd pierwszej instancji wskazał, iż naruszeniem prawa jest niezdefiniowanie w zaskarżonej uchwale pojęcia "senior". Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2017 r. w sprawie II OSK 349/16 uznać należało, że umocowanie do określenia pojęcia seniora jest ściśle związane z uprawnieniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do powołania rady seniorów oraz określenia trybu wyboru jej członków i zasad działania. Biorąc pod uwagę, że uchwała w przedmiocie powołania Rady Seniorów jest aktem normatywnym, WSA w Poznaniu podkreślił, iż określenie wieku uprawniającego do uczestnictwa jest niezwykle istotne, skoro członkami Rady Seniorów mają być przedstawiciele osób starszych. W konsekwencji rada gminy obowiązana była do przyjęcia w zaskarżonej uchwale definicji "seniora". Natomiast Sąd pierwszej instancji nie podzielił pozostałych zarzutów skarżącego Wojewody. Powyższe dotyczy zarzutu, iż statut rady seniorów wyklucza oraz dyskryminuje inne podmioty, o których mowa w art. 5c ust. 5 u.s.g. Skoro Statut w § 5 ust. 2 pkt 1 wskazuje, że przedstawicieli do rady seniorów mogą zgłaszać organizacje i podmioty zrzeszające seniorów działające na terenie Miasta i Gminy Margonin oraz organizacje działające na rzecz poprawy jakości życia osób starszych, to Statut nie ogranicza możliwości kandydowania do Rady Seniorów wyłącznie do członków organizacji wskazanych w powyższym przepisie. Niemniej użycie przez radę gminy sformułowania "takie jak" może być mylące dla odbiorców uchwały i sugerować, że tylko wymienione organizacje mogę zgłaszać kandydatów do rady. Wobec powyższego wystarczające byłoby wskazanie, że kandydatów do rady seniorów mogą zgłaszać organizacje i podmioty zrzeszające seniorów, działające na terenie miasta i gminy Margonin oraz organizacje działające na rzecz poprawy jakości życia osób starszych z terenu gminy Margonin. Za bezzasadny Sąd pierwszej instancji uznał także zarzut braku uregulowania sytuacji zgłoszenia większej liczby kandydatów niż 15, albowiem sytuacja taka została określona w § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały. Ponadto Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody, że rada gminy nie była uprawniona do uregulowania przesłanek wygaśnięcia mandatu członka Rady Seniorów. Pojęcie "tryb wyboru" należy rozumieć szeroko, zaś zagadnienie wygaśnięcia mandatu członka Rady jest ściśle związane z trybem wyboru, powodując powstanie wakatu w Radzie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), określanej dalej jako "p.p.s.a." orzekł jak w sentencji opisanego na wstępie wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miasta i Gminy Margonin, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 91 oraz art. 5c ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez ich błędną wykładnię, a mianowicie uznanie, ze w § 1 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały nr XXXV/422/2017 Rady Miasta i Gminy Margonin z 7 września 2017 r. ustalającym cel, obszar działania i zadania Rady Seniorów przekroczono delegację ustawową, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 91 oraz art. 5c ust. 3 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię, a mianowicie uznanie, ze § 1 ust 4 załącznika do uchwały nr XXXV/422/2017 Rady Miasta i Gminy Margonin z 7 września 2017 r. jest sprzeczny z prawem z uwagi na powtórzenie i modyfikację art 5c ust 3 u.s.g. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 91 oraz art. 5c ust. 4 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię, a mianowicie uznanie, ze niezgodne z prawem jest uregulowanie przepisu § 5 ust 2 pkt 2 i 3 załącznika do uchwały nr XXXV/422/2017 Rady Miasta i Gminy Margonin z 7 września 2017 r. przewidujące, ze swoich przedstawicieli do Rady Seniorów mogą zgłaszać Burmistrz i Rada Miasta, a więc przedstawiciele podmiotów nie przewidzianych w art. 5 ust 4 u.s.g. 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art 91 oraz art. 5c u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię, a mianowicie uznanie, że uchwala nr XXXV/422/2017 Rady Miasta i Gminy Margonin z 7 września 2017 r. powinna zawierać definicję pojęcia senior. W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej, Rada wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpatrywanej sprawie jest statut Rady Seniorów Miasta i Gminy Margonin, ustanowiony uchwałą Rady Miasta i Gminy Margonin z 7 września 2017 r. nr XXXV/422/2017 i zwany dalej "Statutem". Już na wstępie zaznaczyć należy, że zasadnicze znaczenie dla dalszych wywodów będzie miała wykładnia przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną Statutu, tj. art. 5c ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia przedmiotowej uchwały (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.). Jak stanowi powyższy przepis: 1. Gmina sprzyja solidarności międzypokoleniowej oraz tworzy warunki do pobudzania aktywności obywatelskiej osób starszych w społeczności lokalnej. 2. Rada gminy, z własnej inicjatywy lub na wniosek zainteresowanych środowisk, może utworzyć gminną radę seniorów. 3. Gminna rada seniorów ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny. 4. Gminna rada seniorów składa się z przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku. 5. Rada gminy, powołując gminną radę seniorów, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania, dążąc do wykorzystania potencjału działających organizacji osób starszych oraz podmiotów działających na rzecz osób starszych, a także zapewnienia sprawnego sposobu wyboru członków gminnej rady seniorów. 6. Rada gminy może w statucie jednostki pomocniczej upoważnić ją do utworzenia rady seniorów jednostki pomocniczej. Przepisy ust. 3-5 stosuje się odpowiednio. Tak zarysowany stan normatywny pozwala przejść do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Trafnie skarżąca kasacyjnie podnosi, że powtórzenie w § 1 ust 4 załącznika do uchwały nr XXXV/422/2017 Rady Miasta i Gminy Margonin z 7 września 2017 r. treści art. 5c ust. 3 u.s.g. nie stanowiło naruszenia prawa przemawiającego za stwierdzeniem nieważności Statutu. Stanowisko przyjęte przez Sąd pierwszej instancji co prawda opiera się na prawidłowym założeniu, zgodnie z którym uchwała organu gminy nie powinna powtarzać ani modyfikować przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą. Powyższe wynika z § 118 w zw. z § 143 treścią § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Natomiast błędnie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, iż § 1 ust. 4 załącznika do uchwały narusza prawo w stopniu istotnym. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. nie każde naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Jak wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego: "Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej co zaskarżona. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść" (A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91, pkt 18). Podobnie zagadnienie to omawia K. Rokicka-Murszewska wskazując, że "za naruszenie prawa mające nieistotny charakter, o którym mowa w art. 91 ust. 4 u.s.g., uznać należy wszelkie naruszenia mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości. Przykładowo za nieistotne naruszenie może zostać uznana nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy" (K. Rokicka-Murszewska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. S. Gajewski, A. Jakubowski, Warszawa 2018, art. 91, pkt 3). Co za tym idzie, każdorazowo obowiązkiem Sądu dokonującego kontroli zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego jest ocena, czy rzeczywiście dane powtórzenie treści przepisu stanowi naruszenie mogące zostać zakwalifikowane jako istotne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, owa istotność powinna być przy tym oceniana przy uwzględnieniu treści normatywnej wynikającej z powtórzenia treści przepisu ustawy w uchwale rady gminy. Jeśli powtórzenie – niejako przepisanie danego przepisu – nie wpływa na treść normy prawnej, to nie sposób uznać, iż dane naruszenie przemawia za koniecznością stwierdzenia nieważności jednostki redakcyjnej. Okoliczność tę zdaje się dostrzegać Sąd pierwszej instancji, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podając, iż w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. Sąd ten błędnie jednak doszedł do wniosku, zgodnie z którym sytuacja taka nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie. Kwestionowany § 1 ust. 4 Statutu stanowi, że "Rada Seniorów Miasta i Gminy Margonin zwana dalej Radą Seniorów, pełni funkcję konsultacyjną, doradczą i inicjatywną". Zestawiając ten przepis z art. 5c ust. 3 u.s.g. nie sposób uznać, aby zmiany doznała treść normy prawnej wynikającej z przepisu ustawy o samorządzie gminnym. Rację ma autor skargi kasacyjnej wskazując, że kwestionowane postanowienie stanowi powtórzenie zapisów ustawowych, w żaden sposób nie rozszerzone ani zawężone. Jakkolwiek prawdą jest, iż przepis ustawy nie został w Statucie powielony bez żadnych zmian (przepis ustawy brzmi: "Gminna rada seniorów ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny"), to wprowadzone modyfikacje mają charakter wyłącznie językowy, a zatem nie ingerują w treść normy prawnej. Świadczy o tym niezmienność charakteru (funkcji) Rady Seniorów: konsultacyjnego, doradczego i inicjatywnego. Z przeciwną sytuacją mielibyśmy do czynienia, gdyby rada gminy w sposób sprzeczny z ustawą zmodyfikowała funkcje Rady Seniorów, usuwając funkcję przewidzianą w ustawie albo dodając funkcję przez ustawę nieznaną. Sytuacja taka jednak w niniejszej sprawie nie zaistniała, zaś drobne zmiany językowe nie mogą być automatycznie utożsamiane ze zmianą treści normy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny ma przy tym na uwadze dotychczasowe orzecznictwo, wskazujące że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy w tym zakresie jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. O stwierdzeniu nieważności uchwały można mówić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, bądź w przypadku braku stosownej normy prawnej do podjęcia uchwały, gdyż podstawy takiej nie można domniemywać. Istotne jest też przy tym to, że sprzeczność z prawem stanowiąca przesłankę czynności nadzorczej określonej w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest pojęciem nieostrym. Z tych względów powołanie się na nią przy orzekaniu wymaga wykazania, że sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia (wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3457/21, LEX nr 3188042, podobnie NSA w wyroku z 15 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 721/19, LEX nr 2728346). Podzielając powyższe poglądy, w ocenie NSA w składzie orzekającym § 1 ust. 4 Statutu narusza art. 5c ust. 3 u.s.g. poprzez powtórzenie sformułowania ustawowego, jednakże jest to naruszenie nieistotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. Nie mogło ono zatem skutkować stwierdzeniem nieważności załącznika do zaskarżonej uchwały. Przechodząc dalej, trafny okazał się również zarzut dotyczący naruszenia art. 91 oraz art. 5c u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię, a mianowicie uznanie, ze uchwała nr XXXV/422/2017 Rady Miasta i Gminy Margonin z 7 września 2017 r. powinna zawierać definicję pojęcia senior. Zarzutem tym skarżąca kasacyjnie Rada Miasta i Gminy Margonin zmierza do zakwestionowania takiej wykładni art. 5c ust. 5 u.s.g., która nakazuje organowi stanowiącemu gminy wprowadzić definicję "seniora", w oparciu o którą uzależnione zostanie uprawnienie do członkostwa w gminnej Radzie Seniorów. Art. 5c ust. 5 u.s.g. określa elementy (tryb wyboru członków i zasady działania), jakie powinny zostać zawarte w statucie Rady Seniorów. Przepis ten w warstwie literalnej nie nakazuje wprowadzenia do Statutu definicji legalnej pojęcia senior. Za interpretacją uznającą taki obowiązek opowiedział się natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 października 2017 r. sygn. akt II OSK 349/16. Jak wskazał NSA, umocowanie do określenia pojęcia seniora jest ściśle związane z uprawnieniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do powołania rady seniorów oraz określenia trybu wyboru jej członków i zasad działania. Na uszczegółowienie tej kwestii pozwala Radzie Miejskiej brak ustawowej definicji kto jest seniorem. Dalej w powyższym judykacie wskazano, że "[w]ypełnienie dyspozycji art. 5c u.s.g. wymaga więc od rady gminy nadania pojęciu seniora konkretnego znaczenia, albowiem brak tej regulacji w istocie uniemożliwiałby funkcjonowanie rady seniorów i naruszałby uprawnienie organu jednostki samorządu terytorialnego do powołania gminnej rady seniorów, nadania jej statutu oraz określenia trybu wyboru jej członków i zasad działania". Stanowiska tego, zgodnie z którym zaskarżona uchwała powinna zawierać definicję pojęcia senior, NSA w składzie orzekającym nie podziela. Jak wskazano powyżej, obowiązek ustanowienia definicji "seniora" nie wynika z ust. 5 art. 5c u.s.g. Wniosku takiego nie można także wyciągnąć z ustępu czwartego wspomnianego artykułu, po myśli którego to przepisu "Gminna rada seniorów składa się z przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku". Zważyć należy, że przepis ten określa krąg osób, które mogą pełnić funkcję członka Rady Seniorów. Jednocześnie nie stanowi on, iż rada seniorów składa się z "osób starszych", a z "przedstawicieli osób starszych". Innymi słowy, wymóg osoby starszej odnosi się nie do legitymacji biernej, a więc do osoby, która ma być członkiem rady, a do legitymacji czynnej. Ustawa nie zawęża tym samym możliwości uczestnictwa w Radzie Seniorów wyłącznie do bliżej niezdefiniowanych "osób starszych". Zgodne z art. 5c ust. 4-5 u.s.g. jest takie uregulowanie, które pozwala na uczestnictwo w Radzie Seniorów niezależnie od wieku członka tej Rady, o ile osoba ta jest przedstawicielem osób starszych albo podmiotów działających na rzecz tych osób. Do uchwałodawcy należy zatem określenie trybu wyboru członków Rady tak, aby zapewnić osobom starszym realną możliwość wyboru własnych przedstawicieli. Wymóg ten nie może być jednak w ocenie NSA w składzie orzekającym rozumiany jako zawężenie legitymacji biernej wyłącznie do "seniorów". Natomiast niezasadne były pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Odnośnie zarzutu dotyczącego tezy Sądu pierwszej instancji, iż swoich przedstawicieli do Rady Seniorów nie mogą zgłaszać Burmistrz i Rada Miasta, a więc przedstawiciele podmiotów nie przewidzianych w art. 5 ust 4 u.s.g., w pełni podzielić należy stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu. W myśl przytoczonego już art. 5c ust. 4 u.s.g. legitymację czynną przy wyborze członków Rady Seniorów powierzono następującym kategoriom podmiotów: 1) osobom starszym oraz 2) podmiotom działającym na rzecz osób starszych. Jednocześnie kategoria druga została uszczegółowiona w ten sposób, iż przez podmioty działające na rzecz osób starszych uznaje się w szczególności organizacje pozarządowe oraz podmioty prowadzące uniwersytety trzeciego wieku. Przepis ten określa warunki legitymizacji społecznej członków Rady Seniorów. Nie może on być wykładany rozszerzająco, albowiem mogłoby to prowadzić do podważenia społecznej akceptacji składu Rady Seniorów, mającej być organem wyrażającym wolę osób starszych, a nie jakichkolwiek innych podmiotów czy organów. Nie sposób jednocześnie uznać, że Burmistrz albo Rada Miasta wpisują się w jedną z dwóch kategorii podmiotów posiadających legitymację czynną, o których mowa w art. 5c ust. 4 u.s.g. Organy te nie mogą zostać zaklasyfikowane jako "podmioty działające na rzecz osób starszych". Gdyby wolą prawodawcy było umożliwienie organom gminy zgłaszania osób mających być członkami Rady Seniorów, to wójt (burmistrz, prezydent) i rada gminy (miasta) zostaliby wprost wymienieni w powyższym przepisie. Tymczasem brak takiego uregulowania przemawia za interpretacją przeciwną. Warto przy tym odwołać się do ratio legis kluczowego przepisu art. 5c ustawy o samorządzie gminnym. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy, rolą Rad Seniorów ma być reprezentowanie interesów i potrzeb starszych mieszkańców także wobec władz samorządowych. Rady Seniorów mają być formą dialogu społecznego stanowiącego "podstawę samorządności i zaangażowania obywatelskiego" (uzasadnienie projektu o zmianie ustawy z 11 października 2013 r. o samorządzie gminnym, Dz. U z 2013 poz. 1318, druk nr 1572, Sejm VII kadencji, s. 1; zob. także M. Augustyniak, O pozorności praw obywatelskich w przestrzeni publicznej na podstawie wybranych mechanizmów partycypacji społecznej w samorządzie terytorialnym, "Przegląd Prawa Publicznego" 2018, nr 3, s. 88-91). Tym samym, wykładnia funkcjonalna przemawia przeciwko uznaniu, iż Burmistrz i Rada Gminy są podmiotami działającymi na rzecz osób starszych w rozumieniu art. 5c ust. 4 u.s.g. Rada Seniorów pełni bowiem m.in. funkcję konsultacyjną, swoje stanowisko wyrażając także wobec organów samorządu terytorialnego. Reasumując, jeśli rada gminy zdecyduje się na powołanie gminnej Rady Seniorów, to musi godzić się z faktem, iż Rada ta nie będzie składać się z przedstawicieli wskazanych przez organ wykonawczy i organ stanowiący gminy, a z przedstawicieli właśnie osób starszych. Należy zatem przejść do zarzutu naruszenia art. 91 oraz art. 5c ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich błędną wykładnię, a mianowicie uznanie, ze w § 1 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały nr XXXV/422/2017 Rady Miasta i Gminy Margonin z 7 września 2017 r. ustalającym cel, obszar działania i zadania Rady Seniorów przekroczono delegację ustawową. Zakwestionowany § 1 ust. 2 Statutu stanowi, iż "Celem działania Rady Seniorów w Margoninie jest reprezentowanie interesów i potrzeb osób starszych, podejmowanie działań zmierzających do integracji środowiska osób starszych oraz wzmacnianie udziału seniorów w życiu społeczności lokalnej". Natomiast § 1 ust. 3 określa sposób realizacji tych celów, co następuje m.in. poprzez inicjowanie przedsięwzięć, współpracę z władzami gminy, przedstawianie propozycji i zgłaszanie uwag. Zdaniem NSA, te regulacje prawne zostały podjęte z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 5c ust. 5 u.s.g. Przepis ten stanowi, iż statut Rady powinien określać tryb wyboru jej członków i zasady działania. Przy czym "zasady działania" nie mogą być interpretowane w ten sposób, iż organ stanowiący gminy może wskazać cele działania Rady Seniorów oraz sposoby ich realizacji. Ustawa w art. 5c ust. 3 precyzyjnie wskazuje, że rada seniorów ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny, stanowiąc tym samym o zasadniczych kierunkach funkcjonowania Rady. Wskazanie celów Rady w uchwale stanowi wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego. Zgodnie z wykładnią językową, "zasada" działania to ustalony na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju sposób postępowania w danych okolicznościach (za Słownikiem Języka Polskiego: https://sjp.pwn.pl). Sposób postępowania odnosi się natomiast do procesu realizacji danego działania, a nie do celu, w jakim dane działanie zostaje podjęte. NSA w składzie orzekającym podziela w tym zakresie poglądy zawarte w wyroku tego Sądu z 27 października 2017 r. sygn. akt II OSK 349/16. Konkludując, uregulowanie celów i obszaru działania Rady nie wchodzi w zakres znaczeniowy pojęcia "zasad działania" Rady Seniorów. Nie jest przy tym trafne stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej, iż uprawnienie do doprecyzowania w uchwałach konkretnych celów działania oraz zadań rad seniorów wynika z braku unormowań określających kompetencje rad seniorów. Stanowisko to zostało oparte o niedopuszczalne na gruncie prawa administracyjnego domniemanie kompetencji, w tym przypadku kompetencji rady gminy do uregulowania kwestii, która nie została objęta upoważnieniem ustawowym do wydania uchwały na podstawie art. 5c ust. 5 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie wywody pełnomocnika Wojewody, zdaniem którego dyrektywy wykładni zakazują dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji organów w drodze analogii, a organ stanowiący realizując kompetencje musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym orzeczeniu i dokona ponownej kontroli legalności zaskarżonej uchwały, oceniając, które jednostki redakcyjne załącznika do uchwały naruszają prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Wobec ustawowego zwolnienia skarżącego od kosztów sądowych (art. 100 u.s.g.) na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już ponad 3 lata. Ograniczenia związane z epidemią COVID-19 są nadal utrzymywane. Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.