IV SA/Po 353/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Margonin z dnia 7 września 2017 r. nr XXXV/422/2017 w przedmiocie powołania Rady Seniorów Miasta i Gminy Margonin oraz nadania jej Statutu 1. stwierdza nieważność załącznika do uchwały z dnia 7 września 2017 r. nr XXXV/422/2017 Rady Miasta i Gminy Margonin; 2. zasądza od Rady Miasta i Gminy Margonin na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miasta i Gminy Margonin dnia 07 września 2017 r. podjęła uchwałę nr XXXV/422/2017 w sprawie powołania Rady Seniorów Miasta i Gminy Margonin oraz nadania jej Statutu. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 5c ust. 2 i ust. 5, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.). Uchwała została opublikowana 21 września 2017 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (poz. 6016). Wojewoda Wielkopolski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej u.s.g.) o stwierdzenie nieważności uchwały nr XXXV/422/ 2017 Rady Miasta i Gminy Margonin z dnia 7 września 2017 r. w sprawie powołania Rady Seniorów Miasta i Gminy Margonin oraz nadania jej Statutu - ze względu na istotne naruszenie prawa; a także o zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Przepisom zaskarżonej uchwały Wojewoda Wielkopolski zarzucił istotne naruszenie: 1) art. 5c ust. 5 u.s.g. poprzez wprowadzenie do statutu Rady Seniorów Miasta i Gminy Margonin, stanowiącego załącznik do uchwały zapisów (§ 1 ust. 2-3, ust. 5 i § 9 ust. 1) wykraczających poza delegację ustawową; 2.) art. 5c ust. 4 u.s.g. poprzez uregulowanie kwestii dotyczących składu Rady Seniorów Miasta i Gminy Margonin (§ 5 ust. 2 załącznika do uchwały) niezgodnie z wymogami ustawowymi i tym samym niewypełnienie delegacji ustawowej. Zdaniem skarżącego rada ustalając główny cel (§ 1 ust. 2 załącznika do uchwały, zwanego dalej: "statutem"), obszary działania oraz zadania rady seniorów (§ 1 ust. 3 i ust. 5 statutu). jak również przesłanki uzasadniające wygaśnięcie mandatu (§ 9 ust. 1 statutu) wykroczyła poza delegację ustawową. W postanowieniach statutu zawierających regulacje o zawiązaniu rady seniorów ujęto regulacje, które nie mieszczą się w pojęciu: "powołania rady seniorów", czy pojęciu: "trybu powoływania członków rady oraz zasad jej działania". W ocenie skarżącego wymienione pojęcia należące do materii statutowej swym zakresem znaczeniowym obejmują jedynie kwestie organizacyjne prowadzące do powołania członków rady seniorów oraz umożliwiające jej sprawne funkcjonowanie i działanie. Skarżący wskazał, że w § 5 ust. 2 statutu rada postanowiła, że kandydatów do Rady Seniorów nogą zgłaszać: 1) po jednym przedstawicielu organizacje i podmioty zrzeszające seniorów, działające na terenie miasta i gminy Margonin takie jak oddział Margonińskiego Związku Emerytów, Rencistów i Inwalidów, Margoniński Uniwersytet Trzeciego Wieku. Stowarzyszenie Diabetyków "Słodzik" oraz organizacje działające na rzecz poprawy jakości życia osób starszych takie jak koła gospodyń wiejskich z terenu gminy Margonin, 2) jednego przedstawiciela Burmistrz Miasta i Gminy Margonin, 3) jednego przedstawiciela Rada Miasta i Gminy Margonin. W ocenie skarżącego ustawa wskazuje na możliwość wyłonienia przedstawicieli dorady seniorów nie tylko spośród organizacji i podmiotów działających na rzecz osób starszych, przewiduje bowiem także udział przedstawicieli osób starszych, którzy nie funkcjonują w sformalizowanych strukturach. Dodatkowo zastrzeżenia skarżącego budzi niejednoznaczny zwrot w § 5 ust. 2 pkt 1 statutu: "takie jak". Mianowicie przy założeniu, iż jest to zwrot, który stanowi wprowadzenie do wyliczenia (jak: "w szczególności") i oznacza, iż nazwy organizacji i podmiotów zrzeszających seniorów czy działających na rzecz poprawy jakości życia osób starszych stanowią katalog otwarty (przykładowo wymienione), wówczas w kontekście § 8 statutu ("W przypadku, gdy liczba zgłoszonych kandydatów będzie mniejsza lub większa niż określona w § 5.1. skład rady jest równy liczbie zgłoszonych kandydatów.") może skutkować to koniecznością utworzenia rady o liczbie znacznie przekraczającej 15 członków (§ 5 ust. 1 statutu), szczególnie że rada nie ustaliła kryteriów wyboru przedstawicieli do rady seniorów spośród zgłoszonej większej (niż 15) liczby kandydatów. Z kolei, jeżeli uznać, iż przez zwrot: "takie jak" rada zamierzała stworzyć zamknięty katalog uprawnionych do wyłonienia swoich przedstawicieli, to w ocenie skarżącego stanowi to nieuprawnione ograniczenie dostępu do członkostwa w radzie seniorów innych organizacji i podmiotów zrzeszających seniorów lub działających na rzecz osób starszych z terenu gminy, co może rodzić wątpliwości także w kontekście art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2018 r. poz. 450). Dodatkowo skarżący ma zastrzeżenia co do włączenia w skład rady seniorów przedstawicieli gminy (burmistrza i rady). Skoro bowiem rada seniorów ma być ciałem konsultacyjnym i doradczym wobec organów gminy, to tym bardziej nieuzasadnione jest włączanie do niej przedstawicieli tych organów. Rada Miasta i Gminy Margonin w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi w całości i o zasądzenie od skarżącego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wskazał, że wbrew stanowisku skarżącego norma kompetencyjna obliguje radę gminy do kompleksowego unormowania sposobu organizacji rady seniorów, co zawiera się w desygnacie nazwy "zasady działania". Statut winien określać ramy działania rady, uwzględniając ustawowe cele tego typu organizacji, a określone w art. 5c ust. 3 u.s.g. Wbrew zarzutom skargi, ustalenie celów działania oraz zadań rady seniorów nie tylko nie stanowi naruszenia prawa, ale przede wszystkim jest realizacją ustawowo przyznanych gminie kompetencji. Określenie w statucie celów, obszarów działania oraz głównych zadań rady seniorów nie może być tym samym uznane za naruszające przepisy ustawy o samorządzie gminnym, gdyż stanowi realizację ustawowych postulatów funkcjonowania rad seniorów. Organ wskazał, że pozbawiony jest również podstaw zarzut uregulowania w § 9 ust. 1 statutu przesłanek wygaśnięcia mandatu. Usankcjonowanie "trybu wyboru" członków rady seniorów byłoby niekompletne bez regulacji dotyczących przyczyn wygaśnięcia mandatu. W przeciwnym wypadku, nawet upływ kadencji nie wiązałby się z wygaśnięciem mandatu. Należy zatem uznać, iż zawarte w tym zakresie statutowe regulacje nie wykraczają poza ustawowe upoważnienie. Organ wskazał, że art. 5 c ust. 1 u.s.g. nie zawiera zamkniętego katalogu członków rady seniorów, a określa rolę członków rady seniorów - mają oni reprezentować osoby starsze. Brak jest zakazu desygnowania do rady seniorów przedstawicieli burmistrza lub rady gminy. Osoby te będą bowiem wybierane przez wskazane w statucie organy spośród osób starszych oraz będą reprezentować interesy osób starszych, co wynika z celów oraz zadań rady seniorów określonych w § 1 i 2 statutu. Analizowany statut jest zgodny z dyspozycją normy wynikającej z art. 5c ust. 4 u.s.g. - przewidując uczestnictwo w radzie seniorów przedstawicieli osób starszych. Podkreślono, iż gminna rada seniorów jest ciałem doradczym przy organie wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego. Spotkania rady seniorów odbywają się na terenie Urzędu Gminy, a co za tym idzie członkostwo przedstawicieli Miasta i Gminy Margonin w radzie ma na celu usprawnienie jej funkcjonowania. Organ wskazał, że bezzasadny jest zarzut skarżącego, iż statut rady seniorów wyklucza oraz dyskryminuje inne podmioty, o których mowa w § 5c ust. 5 u.s.g. Statut w § 5 ust. 2 pkt 1) wskazuje, iż przedstawicieli do rady seniorów mogą zgłaszać organizacje i podmioty zrzeszające seniorów działające na terenie Miasta i Gminy Margonin oraz organizacje działające na rzecz poprawy jakości życia osób starszych. Statut nie zawiera jednak ograniczenia związanego z obowiązkiem przynależności zgłaszanych osób do tych związków. Tym samym statut nie narzuca, iż zgłaszane osoby mają być członkami tych organizacji. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji "osoby starszej" lub "seniora", na organie uchwałodawczym ciąży zatem obowiązek zdefiniowania przedstawicieli tych osób oraz podmiotów działających na ich rzecz. Wymienienie w statucie organizacji działających na terenie gminy na rzecz osób starszych nie stanowi zatem ograniczenia ustawowych postulatów, ale zapewnia ich realizację. Tym bardziej, że lista kandydatów nie jest ograniczona do osób zrzeszonych w tych organizacjach. Organ wskazał również, że za nieuprawniony należy uznać zarzut braku uregulowania konsekwencji zgłoszenia większej niż 15 liczby kandydatów, albowiem taka sytuacja została przewidziana w § 8 statutu rady seniorów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.. Dz. U. z 2017r. poz. 1369; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad prawnych uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Według stanowiska piśmiennictwa oraz ustalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Według art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie upłynął ustawowy 30-dniowy termin stwierdzenia nieważności uchwały. Organ nadzoru zaskarżył ją więc do Sądu. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała nr XXXV/422/ 2017 Rady Miasta i Gminy Margonin z dnia 07 września 2017 r. w sprawie powołania Rady Seniorów Miasta i Gminy Margonin oraz nadania jej Statutu. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały są przepisy art. 5c u.s.g. Zgodnie z art. 5c ust. 1 "Gmina sprzyja solidarności międzypokoleniowej oraz tworzy warunki do pobudzania aktywności obywatelskiej osób starszych w społeczności lokalnej". Zgodnie z art. 5c ust. 2 u.s.g. "Rada gminy, z własnej inicjatywy lub na wniosek zainteresowanych środowisk, może utworzyć gminną radę seniorów". W myśl art. 5c ust. 3 u.s.g. "Gminna rada seniorów ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny". Artykuł 5c ust. 4 u.s.g. stanowi, że "Gminna rada seniorów składa się z przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku". Zgodnie z art. 5c ust. 5 u.s.g. "Rada gminy, powołując gminną radę seniorów, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania, dążąc do wykorzystania potencjału działających organizacji osób starszych oraz podmiotów działających na rzecz osób starszych, a także zapewnienia sprawnego sposobu wyboru członków gminnej rady seniorów". Sąd wskazuje, że przepisy ww. artykułu 5c u.s.g. upoważniają radę gminy do jednoczesnego podjęcia aktu powołania Rady Seniorów oraz do nadania jej statutu, określającego tryb wyboru członków Rady i zasady jej działania. Materia statutowa Rady Seniorów ma określać - zgodnie z delegacją ustawową - tryb wyboru członków Rady i zasad jej działania, a materia o utworzeniu Rady winna odzwierciedlać wyłącznie wolę (jednorazową) rady gminy w zakresie samego powołania nowego organu. Wobec tego stwierdzić należy, że ustalając w § 1 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały główny cel, obszary działania oraz zadania Rady Seniorów, Rada Miejska wykroczyła poza delegację ustawową określoną w art. 5 c ust. 5 u.s.g. Sąd wskazuje, że zaskarżona uchwała zawiera regulacje w zakresie celu powołania, obszarów działania Rady Seniorów oraz jej zadania, co nie mieści się w pojęciu "powołania rady seniorów", ani też w pojęciu "trybu powoływania członków Rady oraz zasad jej działania". Należy wskazać, że "tryb wyboru członków Rady oraz zasady jej działania", który należy do materii statutowej, swym zakresem znaczeniowym obejmują jedynie kwestie organizacyjne prowadzące do powołania członków Rad Seniorów i umożliwiające im potem sprawne funkcjonowanie i działanie. Sąd wskazuje, że § 1 ust. 4 załącznika przedmiotowej uchwały, według którego Rada Seniorów pełni funkcję konsultacyjną, doradczą i inicjatywną, jest sprzeczny z prawem, z uwagi na powtórzenie i modyfikację art. 5c ust. 3 u.s.g., zgodnie z którym gminna rada seniorów ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu i normowanej tymi przepisami. Tego rodzaju wady legislacyjne stanowią istotne naruszenie prawa. Uchwała organu gminy nie powinna powtarzać, ani modyfikować przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. § 116, 136, 137 w związku z § 143 ZTP, wyrok NSA z 30.09.2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, wyrok WSA w Bydgoszczy z 11.09.2012 r., sygn. akt II SA/Bd 660/12, wyrok WSA w Gliwicach z 15.01.2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 391/12). Sąd wskazuje, że zgodnie z treścią § 118 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej: ZTP) w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30.06.2011 r., IV SA/Po 431/11, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 633). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Nie mniej istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad..., s. 38). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji..., s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Przedstawione stanowisko koresponduje z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "zasad techniki prawodawczej". Zgodnie z jego treścią w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zasada ta ma zastosowanie również do aktów prawa miejscowego (§ 143 załącznika do rozporządzenia). Stanowisko to znajduje także odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzeczniczej, uznającej za niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. II SA/Ka 1831/02, wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. II SA/Ka 508/02). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (sygn. II SA/Wr 1179/90, OSS 2000/1/17) uznał, że "uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy." Odnosząc się do kolejnego zarzutu Sąd wskazuje, że z uwagi na treść przepisu art. 5c ust. 4 u.s.g. i wyraźnie w nim określony i zamknięty katalog osób uprawnionych do zasiadania w Radzie Seniorów, niezgodne z prawem jest uregulowanie przepisu § 5 ust. 2 pkt 2 i 3 statutu, przewidujące, że swoich przedstawicieli do rady mogą zgłaszać Burmistrz i Rada Miasta, a więc przedstawicieli podmiotów nie przewidzianych art. 5c ust. 4 u.s.g. Nie można bowiem przyjąć, że są oni przedstawicielami podmiotów działających na rzecz osób starszych w rozumieniu powołanego wyżej przepisu. Bezzasadny jest natomiast zarzut, iż statut rady seniorów wyklucza oraz dyskryminuje inne podmioty, o których mowa w § 5c ust. 5 u.s.g. Statut w § 5 ust. 2 pkt 1) wskazuje, iż przedstawicieli do rady seniorów mogą zgłaszać organizacje i podmioty zrzeszające seniorów działające na terenie Miasta i Gminy Margonin oraz organizacje działające na rzecz poprawy jakości życia osób starszych. Statut nie zawiera jednak ograniczenia związanego z obowiązkiem przynależności zgłaszanych osób do tych związków. Tym samym statut nie narzuca, iż zgłaszane osoby mają być członkami tych organizacji. Niemniej jednak w ocenie Sądu wskazanie w § 5 ust. 2 pkt 1 statutu organizacji uprawnionych do zgłaszania przedstawicieli osób starszych do rady seniorów z użyciem sformułowania: "takie jak" może być mylące dla odbiorców uchwały i sugerować, że tylko wymienione organizacje mogę zgłaszać kandydatów do rady. Sąd wskazuje, że konstrukcja zapisu § 5 ust. 2 pkt 1 statutu może teoretycznie doprowadzić do tego, że w sytuacji zaprzestania działalności przez wymienione organizacje nie będzie możliwe zgłaszanie kandydatów do rady seniorów. W związku z powyższym w ocenie Sądu wystarczające byłoby wskazanie, że kandydatów do rady seniorów mogą zgłaszać organizacje i podmioty zrzeszające seniorów, działające na terenie miasta i gminy Margonin oraz organizacje działające na rzecz poprawy jakości życia osób starszych z terenu gminy Margonin. Odnosząc się do kolejnej kwestii podniesionej w skardze Sąd wskazuje, że bezzasadny jest zarzut braku uregulowania sytuacji zgłoszenia większej liczby kandydatów niż 15. Sytuacja taka została określona w § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały. Bezzasadny jest zarzut dotyczący uregulowania przesłanek wygaśnięcia mandatu w § 9 ust. 1 załącznika do uchwały. Przywołana delegacja ustawowa (art. 5c ust. 5 u.s.g.) upoważnia radę do podjęcia aktu powołania rady seniorów oraz do nadania jej statutu określającego tryb wyboru członków rady i zasady jej działania. W ocenie Sądu sformułowanie "tryb wyboru" należy rozumieć szeroko. W tym miejscu Sąd wskazuje, że kwestie dotyczące wygaśnięcia mandatu członka rady są ściśle związane z trybem wyboru, ponieważ wygaśniecie mandatu radnego powoduje powstanie wakatu, który może zostać obsadzony przez innego kandydata. Poza tym brak takich regulacji powodowałby, że kadencja członków rady seniorów mogłaby trwać bezterminowo. Taka konstrukcja nie występuje natomiast w żadnym organie kolegialnym jednostek samorządu terytorialnego w Polsce. Określenie okoliczności wygaśnięcia mandatu mieści się w ramach upoważnienia ustawowego dotyczącego określenia trybu wyboru członków rady i zasad jej działania. Końcowo Sąd wskazuje, że zaskarżona uchwała nie zawiera definicji pojęcia senior. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27.20.2017 r., sygn. akt II OSK 349/16 wskazał, że umocowanie do określenia pojęcia seniora jest ściśle związane z uprawnieniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do powołania rady seniorów oraz określenia trybu wyboru jej członków i zasad działania. Na uszczegółowienie tej kwestii pozwala Radzie Miejskiej brak ustawowej definicji kto jest seniorem. W doktrynie i orzecznictwie ugruntował się pogląd, że uchwała podjęta na podstawie art. 5c u.s.g. jest aktem normatywnym w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., to zaś oznacza, iż stanowi źródło prawa na terenie objętym obszarem działania danej jednostki samorządu terytorialnego. Określenie wieku uprawniającego do uczestnictwa w radzie seniorów jest niezwykle istotne, skoro zgodnie z art. 5c ust. 4 u.s.g. jej członkiem mają być przedstawiciele osób starszych. Wypełnienie dyspozycji art. 5c u.s.g. wymaga wiec od rady gminy nadania pojęciu seniora konkretnego znaczenia, albowiem brak tej regulacji w istocie uniemożliwiałby funkcjonowanie rady seniorów i naruszałby uprawnienie organu jednostki samorządu terytorialnego do powołania gminnej. Nieprawidłowe unormowania dotyczące powtórzeń ustawowych, nieprawidłowego określenia składu członków rady seniorów, brak określenia definicji pojęcia senior rzutuje na ocenę legalności całego statutu. Sąd ma w tym miejscu również na uwadze, że rada seniorów wyraża swoje stanowisko w formie uchwał podejmowanych zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu rady. Ponadto zgodnie z §14 załącznika do uchwały posiedzenia rady są ważne, jeżeli uczestniczy w nich co najmniej połowa składu członków rady. Z uwagi na konieczność wyeliminowania ze składu rady seniorów przedstawicieli Burmistrza i Rady Miasta i Gminy należy uznać, że uchwały rady seniorów podjęte z udziałem ww. przedstawicieli Burmistrza i Rady Miasta i Gminy mogą być wadliwe. Ww. uchybienia uzasadniają konieczność orzeczenia o stwierdzeniu nieważności załącznika do uchwały w całości. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.