I OSK 4096/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 426/18 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 426/18, oddalił skargę A. A. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2017 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku A. A. i S. A. z 17 lipca 2013 r., Starosta Nowotarski orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr ew. [...] (odpowiadające parceli gruntowej l. kat. [...]) oraz jako część działki ew. nr [...] (odpowiadająca parceli gruntowej l. kat. [...] oraz części parceli gruntowej l. kat. [...]), położonej w Nowym Targu. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z [...] maja 1974 r. Rep. [...], T. A. sprzedała Skarbowi Państwa nieruchomość oznaczoną, jako działki gruntowe l. kat. [...] i l. kat. [...] o łącznej powierzchni 856 m2 za cenę w kwocie 191 761 zł, z zastrzeżeniem, że cena ta miała ulec odpowiedniemu zmniejszeniu o wartość działki zamiennej, którą T. A. miała otrzymać za wywłaszczoną nieruchomość. Ww. parcele zostały przeznaczone pod budowę osiedla mieszkaniowego w Nowym Targu – [...], zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1965 r. nr [...], skorygowaną pismem z [...] września 1968 r. W celu precyzyjnego ustalenia sposobu zagospodarowania parcel gruntowych l. kat.[...] i l. kat. [...] (która powstała z parceli gruntowej l. kat. [...]), Starosta zlecił geodecie uprawnionemu sporządzenie opracowania geodezyjnego, mającego na celu identyfikację ww. parcel na planie realizacyjnym zatwierdzonym decyzją nr [...] z [...] kwietnia 1965 r., na planie realizacyjnym - załączniku do pisma z [...] września 1968 r. oraz na planie realizacyjnym zatwierdzonym decyzją z [...] lipca 1972 r. Na podstawie analizy ww. kompilacji map oraz legend do przedmiotowych planów realizacyjnych organ I instancji ustalił, że na wschodniej części pgr. l. kat. [...] (stanowiącej obecnie działkę ewid. nr [...]) przewidziano do realizacji parking. Pozostała część pgr. l. kat. [...] (odpowiadająca działce ewid. nr [...] oraz części działek ewid. nr [...] i nr [...]) i pgr. l. kat. [...] (stanowiąca część działki ewid. nr [...]) przeznaczone zostały, zdaniem Starosty, pod zieleń osiedlową oraz chodniki i przejścia dla pieszych. Organ I instancji wskazał również, iż plan zatwierdzony decyzją z [...] lipca 1972 r. potwierdza, że na części pgr. l. kat. [...] zaplanowano parking, a na pozostałej jej części oraz na pgr. l. kat. [...] teren zieleni z chodnikami. Starosta Nowotarski podjął również czynności w celu odnalezienia planu realizacyjnego [...] w Nowym Targu, zatwierdzonego decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1974 r., dotyczącego budowy "[...]", jednak próby odnalezienia tego dokumentu nie przyniosły pozytywnego rezultatu. W celu ustalenia sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości do akt sprawy pozyskano z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie odbitki zdjęć lotniczych przedmiotowego terenu z lat: 1977, 1983 i 1994. Stanowią one, zdaniem organu I instancji, dowód na to, iż część parceli gruntowej l. kat. [...] i parceli gruntowej l. kat. [...] (odpowiadających działce ewid. nr [...] i części działki ewid. nr [...]) została zagospodarowana zgodnie z celem określonym w umowie sprzedaży. Co do pozostałej części wywłaszczonej parceli gruntowej l. kat. [...], odpowiadającej działce ewid. nr [...], Starosta wskazał, iż na części działki przewidzianej na realizację parkingu nie zrealizowano przedmiotowej inwestycji, a działka w całości została zagospodarowana jako zieleń osiedlowa. Na fotografii z 1977 r. w rejonie ww. parcel widoczny jest teren niezabudowany, na którym powstają pierwsze chodniki i ścieżki dla pieszych, a w sąsiedztwie realizowane jest osiedle mieszkaniowe. Fotografia z 1983 r. potwierdza fakt realizacji zieleni osiedlowej (widoczne są drzewa), a w obrębie parceli gruntowej l. kat. [...] trwa budowa budynku szaletu miejskiego wraz z przejściami dla pieszych. Z kolei fotografia z 1994 r. potwierdza, że zieleń osiedlowa, chodniki oraz budynek szaletu zostały zrealizowane. W dniu 7 października 2014 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna połączona z oględzinami objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości. Podczas oględzin organ I instancji stwierdził, że działka ewid. nr [...] była ogrodzona płotem z siatki metalowej na słupkach. W dniu rozprawy znajdowały się na niej liczne motocykle, przyczepa oraz inne materiały, co sugerowało, że służy ona jako parking dla znajdującego się obok komisu. Fragment działki znajdował się poza ww. ogrodzeniem i stanowił pas zieleni z drzewami. Z kolei działka ewid. nr [...] stanowiła wąski pas gruntu będący żwirowaną drogą dojazdową do garaży. Co do działki ewid. nr [...] Starosta ustalił, że w części była ona wykorzystywana jako parking, w pozostałym zaś fragmencie stanowiła pas porośnięty trawą oraz kilkoma drzewami. Na działce znajdował się również szalet miejski, który rozebrano w kwietniu 2014 r., oraz w niewielkim fragmencie chodnik. Mając na uwadze powyższe organ I instancji uznał, iż urządzenie na nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. nr [...], nr [...] i nr [...] zieleni osiedlowej, chodnika dla pieszych oraz budynku szaletu miejskiego należy uznać za realizację celu wywłaszczenia, a zatem należało odmówić zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Starosta zaznaczył również, iż na terenie przedmiotowej nieruchomości zlokalizowana jest instalacja podziemna (sieć wodociągowa na działce ewid. nr [...] oraz sieć centralnego ogrzewania na działkach ewid. nr [...] i nr [...]). Odwołanie od tej decyzji wnieśli A. A. i S. A., spadkobiercy T. A. Wojewoda Małopolski decyzją z [...] stycznia 2018 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda Małopolski po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, że poczynione w sprawie przez organ I instancji ustalenia na temat celu wywłaszczenia i jego realizacji należy ocenić, jako prawidłowe. Uznał, że dokumenty, na podstawie których Starosta Nowotarski wydał zaskarżoną decyzję, pozwoliły na określenie, sprecyzowanie i ustalenie faktów związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Powołując szeroko orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda wskazał, że realizacja celu wywłaszczenia określonego jako budowa osiedla mieszkalnego obejmuje — oprócz realizacji budynków mieszkalnych — także realizację infrastruktury niezbędnej dla funkcjonowania takich bloków w ramach osiedla mieszkaniowego, urządzonej w postaci ciągów komunikacyjnych, terenów rekreacji i terenów zielonych, zaplecza technicznego, sklepów osiedlowych, garaży itp. Przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako działki ew. nr [...], [...] i [...], co wynika ze zdjęć lotniczych, znalazła się w obszarze, na którym zlikwidowany został budynek mieszkalny, teren został zniwelowany i urządzona została zieleń osiedlowa, chodnik dla pieszych oraz budynek szaletu miejskiego. Zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody wskazują, zdaniem Wojewody Małopolskiego, że na przedmiotowym terenie zrealizowano cel wywłaszczenia określony, jako budowa osiedla mieszkaniowego. Projektowane osiedle mieszkaniowe powstało, a przedmiotowe nieruchomości zagospodarowane zostały elementami tworzącymi, osiedle mieszkaniowe. Wojewoda zwrócił uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 listopada 2014 r. sygn. I OSK 846/13 dotyczący zwrotu działki wywłaszczonej pod budowę osiedla mieszkaniowego obecnie porośniętej jedynie dziką trawą i krzakami, w którym Sąd wyraził pogląd, że teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować obszary tzw. zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne. Osiedle mieszkaniowe jest bowiem pewnym, swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Co więcej, jak przyjmuje się w orzecznictwie, nawet w przypadku wykorzystania drzew już rosnących na nieruchomości dla osiągnięcia celu wywłaszczenia nie można mówić o jej zbędności na ten cel. Dokonywanie wycinki drzew istniejących tylko po to, by w ich miejsce nasadzić nowe, byłoby nieracjonalne i sprzeczne z ochroną przyrody. Wobec tego Wojewoda stwierdził, że zaskarżona decyzja nr [...] Starosty Nowotarskiego z [...] sierpnia 2017 r., jest prawidłowa. Na w/w decyzję Wojewody Małopolskiego A. A. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej: 1) naruszenie przepisu stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w odniesieniu do S. A., a to art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w odniesieniu do osoby, która zmarła w toku postępowania administracyjnego, 2) naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 137 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 – dalej "u.g.n."), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w ramach celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego mieści się nie tylko zabudowanie terenu budynkami mieszkaniowymi, ale także pozostawienie na jego obszarze dziko rosnącej zieleni miejskiej, podczas gdy za zrealizowanie celu wywłaszczenia można uznać infrastrukturę towarzyszącą osiedla w postaci terenów zielonych uporządkowaną w minimalny sposób w ramach pewnej widocznej koncepcji, a pozostawienie terenu jako nieużytku, bez zabudowy kubaturowej, porośniętego trawą i samosiejkami, nie stanowi samoistnej przesłanki do uznania tego obszaru za pas zieleni izolacyjnej, oddzielającej część mieszkalną osiedla od sąsiadującej z nią arterią komunikacyjną, - art. 137 ust. 1 w zw. z art. 136 ust.1 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla ustalenia realizacji celu wywłaszczenia na budowę osiedla mieszkaniowego nie jest konieczne stwierdzenie szczególnego, konkretnego zagospodarowania nieruchomości, jako fragmentu osiedla, podczas gdy niezbędne pozostaje ustalenie, czy teren ten pozostaje funkcjonalnie i fizycznie powiązany z osiedlem mieszkaniowym, a nie stanowi wyłącznie wyizolowanego z całej infrastruktury osiedlowej jednego z elementów ukształtowania terenu, 3) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 7 k.p.a. w z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 107 §3 k.p.a., poprzez pobieżne rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skutkujące uznaniem, że wywłaszczona nieruchomość została objęta realizacją celu wywłaszczenia, podczas gdy podstawą umowy przeniesienia własności wywłaszczonej nieruchomości była decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] kwietnia 1965 r. nr [...], która w chwili zawierania w/w umowy sprzedaży, tj. w dniu [...] maja 1974 r., nie funkcjonowała już w obiegu prawnym, jako anulowana kolejną decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1969 r. nr [...], - art. 7 k.p.a. w z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 107 §3 k.p.a., poprzez pominięcie ustaleń wynikających z protokołu oględzin wywłaszczonej nieruchomości przeprowadzonych w dniu 7 października 2014 r., a także załączonych do w/w protokołu fotografii oraz zdjęć lotniczych wywłaszczonej nieruchomości z 1977 r., 1983 r. i 1994 r., skutkujące nieprawidłowym przyjęciem, że na terenie wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia poprzez zastąpienie planowanego parkingu pasem zieleni izolacyjnej, podczas gdy zieleń osiedlowa, tym bardziej stanowiąca pas izolujący część mieszkalną osiedla od arterii komunikacyjnej, nie została na tym obszarze urządzona, - art. 75 §1 k.p.a. w zw. z art. 84 §1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu ponownych oględzin wywłaszczonej nieruchomości z udziałem biegłego geodety celem ustalenia okoliczności mającej istotne znaczenie dla sprawy, a to sposobu zagospodarowania terenu w granicach wywłaszczonej nieruchomości, przez co zupełnie dowolnie ustalono, że zieleń osiedlowa, chodnik dla pieszych zostały w tych granicach urządzone, - art. 7 k.p.a. w z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 107 §3 k.p.a., poprzez dowolne przyjęcie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że wywłaszczona nieruchomość została zagospodarowana, jako element tworzący całość osiedla mieszkaniowego, podczas gdy z załączonej do akt sprawy administracyjnej dokumentacji geodezyjnej oraz materiału zdjęciowego nie wynika, by teren ten pozostawał funkcjonalnie powiązany z osiedlem mieszkaniowym [...], a wręcz przeciwnie – istniejące na jego obszarze urządzenia służą osobie prywatnej, - art. 7 k.p.a. w z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez poczynienie niewyczerpujących ustaleń w zakresie celu wywłaszczenia stanowiącego faktyczną podstawę przeniesienia własności wywłaszczonej nieruchomości w dniu [...] maja 1974 r., podczas gdy z dokumentacji pochodzącej z okresu zawarcia umowy sprzedaży teren ten miał zostać przeznaczony najpierw pod budowę parkingu, a następnie "[...]", a nie zieleni osiedlowej, przez co zupełnie dowolnie ustalono, że teren wywłaszczonej nieruchomości został wykorzystany na cel wywłaszczeniowy, - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie, na jakiej podstawie organ II instancji uznał, że zlokalizowanie na wywłaszczonej nieruchomości instalacji podziemnej oraz miejskiego szaletu – nota bene nigdy nie oddanego do użytku mieszkańców osiedla – stanowi o realizacji celu wywłaszczenia i wyklucza dopuszczalność jej zwrotu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem z 19 czerwca 2018 r. oddalił skargę. Odnosząc się do zarzutu nieważności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaprezentowane w wyroku z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. I OSK 2788/16, w którym to wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą skierowanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej jest co do zasady kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Jednakże w sytuacji, jak w niniejszej sprawie, gdy zaskarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi osoby zmarłej, reprezentującemu także pozostałe strony postępowania, nie można uznać, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Przepisy dotyczące doręczeń i wiążące z tym faktem obowiązywanie w porządku prawnym indywidualnych aktów administracyjnych mają przede wszystkim charakter gwarancyjny w stosunku do stron postępowania. W w/w wyroku NSA wskazał także na inny wyrok tego Sądu – z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 129/10 – w którym NSA podkreślił, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, jeżeli następca prawny osoby zmarłej, niebędącej jedyną stroną postępowania, wiedział o treści podejmowanych czynności, w tym wydaniu decyzji ostatecznej. W tej sytuacji nadmiernym rygoryzmem było zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji sankcji nieważności i przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Powyższe stanowisko Sąd I instancji całkowicie podzielił. Sąd wskazał, że w kontrolowanym postępowaniu zachodziła sytuacja analogiczna, bowiem A. A. i S. A., (który zmarł 3 dni przed wydaniem zaskarżonej decyzji) byli w postępowaniu administracyjnym reprezentowani przez jednego pełnomocnika – B. Ż. Z kolei jedynym spadkobiercą po zmarłej stronie postępowania jest osoba, która również brała udział w tym postępowaniu administracyjnym i która wniosła rozpoznawaną obecnie skargę. W dacie śmierci S. A. jego brat A. A. wstąpił w prawa i obowiązki zmarłego. W skład masy spadkowej weszło również roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie Sądu nie doszło, więc do pominięcia żadnej osoby, która powinna brać udział w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W tych okolicznościach Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja – mimo, iż wydana w odniesieniu do S. A., który w dacie jej wydawania już nie żył – nie jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odniesieniu do dalszych zarzutów skargi Sąd wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują natomiast przepisy art. 137 ust. 1 u.g.n. Sąd podkreślił, że przy dokonywaniu wykładni tego przepisu należy jednak mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, którego skutkiem jest to, że przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. – w zakresie wskazanych tam terminów 7 i 10 lat – nie powinno stosować się do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r. - art. 137 ust. 1 pkt 1) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tj. przed 22 września 2004 r. - art. 137 ust. 1 pkt 2). Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych na k. 79 znajduje się decyzja o lokalizacji szczegółowej z [...] sierpnia 1969 r., którą faktycznie anulowano decyzję nr [...] z [...] kwietnia 1965 r. Prawdą jest, że w dacie podpisywania umowy sprzedaży nieruchomości powołana w tej umowie decyzja o lokalizacji szczegółowej już nie obowiązywała. Zdaniem Sądu nie czyni to jednak tej nieruchomości zbędną na cel wywłaszczenia od samego początku. Należy mimo to przyjąć, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego, co wynika wprost z treści umowy (k. [...] akt administracyjnych) i znajduje potwierdzenie w późniejszych decyzjach lokalizacyjnych. Sąd I instancji wskazał, że nie budzi wątpliwości fakt, że osiedle mieszkaniowe powstało i istnieje do dziś. Sąd podał, że na podstawie zdjęć lotniczych z lat 1977, 1983 i 1994 ustalono, że nie zrealizowano parkingu, natomiast na nieruchomościach powstała zieleń osiedlowa oraz chodniki. Sąd powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które jednoznacznie wskazuje, że cel wywłaszczenia określony, jako "budowa osiedla mieszkaniowego" nie może być rozumiany wyłącznie jako wywłaszczenie terenów przeznaczonych do zabudowy, bowiem realizacja tak określonego celu wywłaszczenia obejmuje także realizację infrastruktury niezbędnej dla funkcjonowania takich bloków w ramach osiedla mieszkaniowego, w tym również terenów zielonych. Skoro osiedle powstało, to zagospodarowanie terenu pomiędzy budynkami lub obok nich, jako trawnik czy miejsce porośnięte drzewami nie stoi w sprzeczności z realizacją celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu realizacja takiej zieleni nie musi pociągać za sobą zorganizowanych czynności podejmowanych i finansowanych przez podmiot publicznoprawny, który dokonał wywłaszczenia, takich jak planowe nasadzenie drzew. Niewątpliwie zieleń pomiędzy blokami, czy też obok bloków nie wymaga tak wysokiego stopnia zorganizowania jak stworzenie parku. Ważne jest jednak, by był to teren zagospodarowany, by mieszkańcy osiedla mogli z niego korzystać. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie przedmiotowe nieruchomości są i były zagospodarowaną częścią osiedla mieszkaniowego – zieleń osiedlowa wraz z chodnikami, a zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany przed terminem wynikającym z powołanego wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Sąd całkowicie podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zarzuty skargi uznał za bezzasadne. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Jednocześnie złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: • art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 30 §1 i § 4 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w odniesieniu do S. A., który zmarł w toku postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji przez Wojewodę Małopolskiego Wojewody Małopolskiego w dniu [...] stycznia 2018 r., wskutek czego w obrocie prawnym pozostaje decyzja wydana w stosunku do podmiotu nieistniejącego w chwili jej wydania, • art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, choć ustalenia faktyczne organów obu instancji co do zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości jako zieleni osiedlowej wraz z chodnikami poczynione zostały w wyniku dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, ponieważ z dokumentacji nie wynikało, by na terenie wywłaszczonej nieruchomości została urządzona zieleń osiedlowa, • art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, choć ustalenia faktyczne organów obu instancji co do uznania wywłaszczonej nieruchomości za element tworzący całość osiedla mieszkaniowego poczynione zostały w wyniku dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, bowiem zgodnie z dokumentacją teren wywłaszczonej nieruchomości nie pozostawał funkcjonalnie powiązany z osiedlem mieszkaniowym [...], • art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie okoliczności wynikających z projektu podziału wywłaszczonej nieruchomości z 2013 r. świadczących o zamiarze jej zbycia na rzecz osoby prywatnej, jak też wynikających z dokumentacji dotyczącej zbycia fragmentu wywłaszczonej nieruchomości w 1993 r. na rzecz tożsamej osoby prywatnej, • art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 §1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, która została wydana w oparciu o niewystarczający materiał dowodowy w zakresie sposobu zagospodarowania terenu w granicach wywłaszczonej nieruchomości, a którego uzupełnienie wymagało przeprowadzenia ponownych oględzin wywłaszczonej nieruchomości z udziałem biegłego geodety - na okoliczność ustalenia, czy na obszarze wywłaszczonej nieruchomości faktycznie powstała zieleń osiedlowa oraz chodniki, a także czy wywłaszczona nieruchomość stanowi element infrastruktury osiedla mieszkaniowego, • art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaaprobowanie nieprawidłowych ustaleń, iż organy obu instancji ustaliły cel wywłaszczenia stanowiący faktyczną podstawę przeniesienia własności wywłaszczonej nieruchomości w dniu [...] maja 1974 r., choć w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym brak decyzji z [...] lipca 1972 r.. znak: [...] i późniejszych decyzji lokalizacyjnych, a pierwotna decyzją lokalizacyjna została uchylona przez decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1969 r., przez co zarówno organy, jak też Sąd I instancji nie dysponowały wymaganą dokumentacją pozwalającą wyprowadzić cel wywłaszczenia na datę zawarcia umowy sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości, 2) naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: • art. 145 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 137 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 1 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w ramach celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego mieści się nie tylko zabudowanie terenu budynkami mieszkaniowymi, ale także zagospodarowanie terenu pomiędzy budynkami lub obok nich jako trawnik czy miejsce porośnięte drzewami, które nie musi pociągać za sobą zorganizowanych czynności podejmowanych i finansowanych przez podmiot publicznoprawny, takich jak nasadzenie drzew, podczas gdy za zrealizowanie celu wywłaszczenia można uznać infrastrukturę towarzyszącą osiedla w postaci terenów zielonych uporządkowaną w minimalny sposób w ramach pewnej widocznej koncepcji, • art. 145 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 137 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 1 u.g.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że dla ustalenia realizacji celu wywłaszczenia na budowę osiedla mieszkaniowego nie jest konieczne stwierdzenie szczególnego, konkretnego zagospodarowania nieruchomości jako fragmentu osiedla, podczas gdy niezbędne pozostaje ustalenie, czy teren ten pozostaje funkcjonalnie i fizycznie powiązany z osiedlem mieszkaniowym, a nie stanowi wyłącznie wyizolowanego z całej infrastruktury osiedlowej jednego z elementów ukształtowania terenu. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie w/w zarzutów. W pierwszej kolejności skarżący kasacyjnie podniósł, że brak zdolności sądowej S. A. obligował Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji w stosunku do zmarłego. Wskazał, że art.30 §4 k.p.a. pozostaje w nierozerwalnym związku z art. 28 k.p.a. W sprawach, których przedmiot związany jest z prawem własności początkowo interes prawny wywodzi się z prawa własności danego podmiotu, a wtórnie – interes prawny uzyskuje następca prawny takiej osoby. Następstwo procesowe jest w tej sytuacji skutkiem sukcesji cywilnoprawnej, a sukcesja taka wpływa na istnienie legitymacji do bycia stroną w określonym postępowaniu administracyjnym. Według autora skargi kasacyjnej skarżący A. A. miał zatem pełne prawo oczekiwać wzruszenia zaskarżonej decyzji wydanej w stosunku do zmarłego brata, gdyż obecnie wyłącznie on posiada interes prawny do badania legalności decyzji wydanych przez organy administracji. W odniesieniu do zarzutu dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skarżący kasacyjnie podniósł, że zieleń osiedlowa nie została urządzona na obszarze wywłaszczonej nieruchomości, a taki stan nie mógł zostać stwierdzony na podstawie zdjęć lotniczych oraz fotografii załączonych do protokołu oględzin. Zarzut dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w ocenie skarżącego, należy rozważać z uwzględnieniem protokołu z czynności przyjęcia granic, znajdującego się na k.[...]. Analiza tego dokumentu prowadzi do wniosku, że stwierdzenie zagospodarowania dz. ew. [...] jako zieleni osiedlowej wraz z chodnikami jest nieuprawnione. Poza ogrodzeniem postawionym na w/w działce znajdują się drzewa, nie rosną one na terenie wymienionej działki. Drzewa są posadowione poza granicami tej działki, w ramach działek stanowiących ciąg komunikacyjny [...] w Nowym Targu. W odniesieniu do działki ew. nr [...] skarżący kasacyjnie wskazał, że z opracowania geodezyjnego mgr inż. D. P., stanowiącego wykaz synchronizacyjny dla parcel gruntowych wchodzących w skład wywłaszczonej nieruchomości wynika, że aktualna działka ew. [...] obejmuje nie tylko teren parcel gruntowych [...] i [...], ale też teren daleko wybiegający poza ich obszar, mianowicie niesymetryczny, trójkątny fragment gruntu przylegający do ciągu jezdni [...]. Mając na uwadze wykaz synchronizacyjny i szkic graniczny z k.[...] skarżący wywiódł, że drzewostan znajduje się poza granicami działki nr [...] tj. tuż przy ciągu pieszym przylegającym do jezdni Al. [...]. Natomiast na działce nr [...] nie ma zadrzewienia, lecz znajduje się na niej wyżwirowana droga do prywatnych posesji. Z kolei działkę [...] wykorzystano jako miejsce postojowe dla samochodów osoby prywatnej – J. K. Według skarżącego kasacyjnie o niezagospodarowaniu terenu na cele zieleni osiedlowej, wbrew ustaleniom Sądu Wojewódzkiego, świadczą zdjęcia lotnicze. Na fotografii z 1977 r. nie widnieją żadne chodniki i ścieżki dla pieszych, teren jest porośnięty jedynie trawą. Ponadto zadeptany teren mający wskazywać na realizację chodnika, według skarżącego, znajduje się poza obszarem wywłaszczonej nieruchomości – bliżej Al. [...]. Także drzewostan położony jest poza granicami działki ew. [...], tj., tuż przy ciągu pieszym przylegającym do jezdni Al. [...]. Skarżący zwrócił uwagę na sprzeczność stanowiska Sądu, który za Starostą Nowotarskim stwierdził, że pozostała część wywłaszczonej nieruchomości odpowiadająca dz.ew. [...] w całości została zagospodarowana jako zieleń osiedlowa, by następnie podać, że dz.ew. [...] w dniu oględzin organu pierwszej instancji była ogrodzona płotem i założona licznymi materiałami. Podobnie dz.ew.[...] stanowiła w dniu oględzin wąski pas gruntu, będący żwirowaną drogą dojazdową do prywatnych posesji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono ponadto, że z załączonej do akt sprawy dokumentacji geodezyjnej oraz materiału zdjęciowego nie wynika, aby teren wywłaszczonej nieruchomości pozostawał funkcjonalnie powiązany z osiedlem mieszkaniowym [...], a wręcz przeciwnie istniejące na jej obszarze urządzenia służą osobie prywatnej. Grunt objęty wnioskiem o zwrot nie graniczy w żadnym punkcie z osiedlem mieszkaniowym, a tym bardziej nie stanowi jego infrastruktury. Nieruchomość jest fizycznie oddzielona od osiedla dz.ewid. [...] i [...], stanowiącymi prywatną własność J. K., a dalej szeregiem innych działek prywatnych. Dojazd do działek ewid. [...] i [...] przebiega przez działkę [...], która została wyżwirowana i użytkowana, jako przejazd na teren prywatny. Według skarżącego kasacyjnie teren niezagospodarowanej zieleni fizycznie oddzielony od osiedla obszarem prywatnych nieruchomości nie jest funkcjonalnie związany z osiedlem. Następnie skarżący opisał decyzje zatwierdzające podział nieruchomości celem wydzielenia działek do zbycia na rzecz osoby prywatnej J. K. W 1993 r. fragment wywłaszczonej nieruchomości został sprzedany J. K., na którym to terenie jest posadowiony prywatny dom jednorodzinny. Według skarżącego w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia ponownych oględzin z udziałem geodety w celu ustalenia, czy na wywłaszczonej nieruchomości faktycznie powstała zieleń oraz chodniki. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że z dokumentacji pochodzącej z okresu zawarcia umowy sprzedaży wynika, że wywłaszczony teren miał być przeznaczony pod budowę parkingu, a następnie [...], a nie zieleni osiedlowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należało się odnieść do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej – zarzutu nieważności postępowania z powodu skierowania zaskarżonej decyzji do osoby nieżyjącej – S. A., który zmarł w trakcie postępowania administracyjnego, przed wydaniem decyzji przez Wojewodę Małopolskiego. Należy wskazać, że co do zasady, skierowanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej jest kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jednak – za Sądem I instancji – uznać należy, że w sytuacji, jak w niniejszej sprawie, gdy zaskarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi osoby zmarłej, reprezentującemu także pozostałe strony postępowania – A. A., nie można uznać, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Wskazać bowiem należy, że zarówno zmarły w dniu 20 stycznia 2018 r. S. A., jak i jego brat A. A., byli w postępowaniu administracyjnym reprezentowani przez jednego pełnomocnika – B. Ż. Ponadto spadek po S. A. nabył w całości jego brat A. A., który wstąpił w prawa i obowiązki zmarłego. W skład masy spadkowej weszło również roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wobec tego należy stwierdzić, że nie doszło do pominięcia osoby, która powinna brać udział w postępowaniu. W takiej sytuacji, z uwagi na zrealizowanie gwarancyjnego celu przepisów dotyczących doręczeń decyzji w postępowaniu administracyjnym, stwierdzanie rażącego naruszenia prawa byłoby nadmiernym rygoryzmem (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2018 r., sygn. I OSK 2788/16 i z 17 listopada 2010 r., sygn. I OSK 129/10). Wobec powyższego zasadnie Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 30 §1 i § 4 k.p.a. Wszystkie wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe wskazują na naruszenie art.145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., którego to przepisu Sąd I instancji nie stosował. Podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazaną przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowił art.151 p.p.s.a., naruszenia którego nie zarzucono w skardze kasacyjnej. Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., który został podniesiony w kilku aspektach. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut poczynienia ustaleń stanu faktycznego w wyniku dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego zarówno w zakresie dotyczącym urządzenia zieleni osiedlowej, funkcjonalnego powiązania wywłaszczonego terenu z osiedlem mieszkaniowym [...], jak też dokumentacji dotyczącej projektów podziału wywłaszczonej nieruchomości z 2013 r. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego w szczególności z umowy sprzedaży przedmiotowych nieruchomości z [...] maja 1974 r. zawartej z T. A. w formie aktu notarialnego parcele oznaczone jako działki ewidencyjne [...] i [...] o łącznej powierzchni 856 m2 zostały przeznaczone pod budowę osiedla mieszkaniowego. Wynika to wprost z § 3 wymienionego aktu notarialnego. Za sprzedane działki T. A. otrzymała odszkodowanie. Co więcej otrzymała ona również jako nieruchomość zamienną w użytkowanie wieczyste działkę o powierzchni 601m2 (akt notarialny z dnia [...] kwietnia 1975 r.), którego to faktu nie odnotował w ustaleniach stanu faktycznego Sąd I instancji. Oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło za zapłatą kwoty 28 834 zł, następnie potrąconej z przyznanego odszkodowania. W toku postępowania Starosta Nowotarski w celu precyzyjnego określenia sposobu zagospodarowania wywłaszczonych parcel zlecił sporządzenie opracowania geodezyjnego celem identyfikacji parcel: na planie realizacyjnym zatwierdzonym decyzją nr [...] z [...] kwietnia 1965 r., na planie realizacyjnym – załączniku do pisma z [...] września 1968 r. oraz na planie realizacyjnym z 1972 r. Geodeta uprawniony sporządził w dniu 8 lipca 2015 r. mapę polegającą na naniesieniu na powyższe plany granic wywłaszczonych parceli i stwierdził, że plan zatwierdzony decyzją nr [...] oraz plan zatwierdzony w 1968 r. są identyczne. W wyniku powyższego ustalono, że dla części działki [...] przewidziano parking, pozostały teren wywłaszczono pod zieleń osiedlową, chodniki i przejścia dla pieszych. Dodatkowo w obrębie parceli gruntowej [...] wyodrębniono teren o różnym przeznaczeniu, na którym następnie wybudowano budynek szaletu miejskiego. Ponadto pozyskano zdjęcia lotnicze i fotografie oraz przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji organy administracji dokonały wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego. Okoliczność, że skarżący inaczej ocenia zebrany materiał dowodowy nie oznacza, że ocena dokonana przez organy administracji była dowolna. Trudno podzielić zarzut, że teren wywłaszczonych parcel jest fizycznie oddzielony od osiedla. Okoliczność, że na osiedlu mieszkaniowym znajdują się domy jednorodzinne nie oznacza, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Autor skargi kasacyjnej dowodzi, że drzewostan znajduje się poza granicami wywłaszczonej nieruchomości i powinien być ponownie dopuszczony dowód z oględzin z udziałem biegłego. Jednakże w trakcie postępowania administracyjnego strona takiego wniosku nie zgłaszała, a ponadto nawet przy przyjęciu, jak chce skarżący, że drzewa rosną bliżej ciągu komunikacyjnego Al. [...], to nie oznacza, że na tym terenie nie ma zieleni. Starosta Nowotarski dokonując analizy map oraz legend do przedmiotowych planów realizacyjnych ustalił, że na wschodniej części pgr. l. kat. [...] (stanowiącej obecnie działkę ewid. nr [...]) przewidziano do realizacji parking. Pozostała część pgr. l. kat. [...] (odpowiadająca działce ewid. nr [...] oraz części działek ewid. nr [...] i nr [...]) i pgr. l. kat. [...] (stanowiąca część działki ewid. nr [...]) przeznaczone zostały pod zieleń osiedlową oraz chodniki i przejścia dla pieszych. Organ I instancji wskazał również, iż plan zatwierdzony decyzją z [...] lipca 1972 r. potwierdza, że na części pgr. l. kat. [...] zaplanowano parking, a na pozostałej jej części oraz na pgr. l. kat. [...] teren zieleni z chodnikami. Trudno także zaakceptować zarzuty pod adresem organu I instancji związane z brakiem w aktach sprawy planu realizacyjnego osiedla z [...] kwietnia 1974 r. Organ bowiem zwracał się do wielu instytucji o nadesłanie tego planu i wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej podjął działania celem odszukania tego dokumentu (korespondencja k.[...] – tom III). Co prawda, w istocie, w aktach sprawy brak jest decyzji z dnia [...] lipca 1972 r. Okoliczność ta jest zapewne spowodowana znacznym upływem czasu od dnia wydania w/w decyzji. Jednakże nie można przyjąć, że skoro w/w decyzja w aktach nie figuruje, to nie została wydana. Jest ona bowiem przywoływana w dokumentacji niniejszej sprawy. Nietrafnie również zarzucono naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., gdyż cel wywłaszczenia określono na podstawie umowy sprzedaży z 1974 r. i możliwych do pozyskania dokumentów. Jeśli zaś chodzi o wskazane w skardze kasacyjnej decyzje zatwierdzające podział nieruchomości celem wydzielenia działek do zbycia na rzecz osoby prywatnej J. K. (w 1993 r. fragment wywłaszczonej nieruchomości został sprzedany J. K., na którym to terenie jest posadowiony prywatny dom jednorodzinny), to działka ta nie jest objęta żądaniem zwrotu. W aktach sprawy znajduje się decyzja Starosty Nowotarskiego nr [...] z [...] czerwca 2014 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu w części dotyczącej działki [...] stanowiącej własność J. K. (k.[...]). Trzeba bowiem zauważyć, że tę nieruchomość oddano J. K. w użytkowanie wieczyste 28 marca 1988 r., prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej 31 marca 1988 r., a w takiej sytuacji z uwagi na treść art.229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje. Decyzja ta nie została zaskarżona i stała się ostateczna. Rozpoczynając rozważania nad zasadnością skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie tj. zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazać należy, że błędnie w skardze kasacyjnej przywołano art. 145 pkt 1 lit. a). Prawdopodobnie autor skargi kasacyjnej miał na myśli art.145 §1 pkt 1 lit.a, z tym że tego przepisu Sąd I instancji nie stosował, a zatem nie mógł go naruszyć. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów naruszenia art. 136 ust.1 w zw. z art.137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ich niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie tych przepisów według skargi kasacyjnej ma dwojaką postać i polega: po pierwsze: na przyjęciu, że dla ustalenia realizacji celu wywłaszczenia na budowę osiedla mieszkaniowego nie jest konieczne stwierdzenie szczególnego, konkretnego zagospodarowania nieruchomości jako fragmentu osiedla, podczas gdy niezbędne pozostaje ustalenie, czy teren ten pozostaje funkcjonalnie i fizycznie powiązany z osiedlem mieszkaniowym, a nie stanowi wyłącznie wyizolowanego z całej infrastruktury osiedlowej jednego z elementów ukształtowania terenu, po drugie: przyjęciu, że w ramach celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego mieści się nie tylko zabudowanie terenu budynkami mieszkaniowymi, ale także zagospodarowanie terenu pomiędzy budynkami lub obok nich jako trawnik, czy miejsce porośnięte drzewami, które nie musi pociągać za sobą zorganizowanych czynności podejmowanych i finansowanych przez podmiot publicznoprawny, takich jak nasadzenie drzew, podczas gdy za zrealizowanie celu wywłaszczenia można uznać infrastrukturę towarzyszącą osiedla w postaci terenów zielonych uporządkowaną w minimalny sposób w ramach pewnej widocznej koncepcji. Odnośnie do pierwszej z wymienionych postaci niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego należy zauważyć, że Starosta Nowotarski przeprowadził wszechstronne postępowanie dowodowe celem odnalezienia planów realizacyjnych osiedla i ustalenia na ich podstawie szczegółowego przeznaczenia w tych planach poszczególnych parcel objętych wywłaszczeniem na określone cele wywłaszczenia. Natomiast wobec trudności w odnalezieniu planu realizacyjnego osiedla z [...] kwietnia 1974 r. poczynił ustalenia w oparciu o dostępny materiał dowodowy, m.in. w oparciu o zdjęcia lotnicze z 1977 r., z 1983 r. i z 1994 r. W toku postępowania a także w skardze kasacyjnej podnoszono, wskazując na konkretne pisma w aktach sprawy, z których pośrednio wynika, że przed wywłaszczeniem zostało zmienione przeznaczenie części działki - w miejsce parkingu miał powstać [...], którego nie zbudowano. Należy w tym miejscu podkreślić, że wywłaszczenie na cel budowy osiedla mieszkaniowego stanowi specyficzną sytuację. Tak określony cel wywłaszczenia może mieścić w sobie wiele funkcji, jakie takie osiedle powinno spełniać. Dlatego też nawet pewne modyfikacje w ramach tak określonego celu wywłaszczenia nie zmieniają jego istoty. W przypadku realizacji dużej inwestycji, na poszczególnych jej etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z 27 stycznia 1988 r., sygn. akt III AZP 11/87, publ. OSNCP 1988, Nr 11, poz. 149, uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Wobec tego, badając realizację takiego celu wywłaszczenia, jak budowa osiedla mieszkaniowego, odnośnie konkretnej działki/działek wchodzącej w jego zakres oceny należy dokonywać w aspekcie tego właśnie celu podstawowego, jakim jest szeroko rozumiana budowa osiedla mieszkaniowego. Odnośnie do drugiej postaci niewłaściwego - zdaniem autora skargi kasacyjnej – zastosowania art. 137 ust.1 w zw. z art.136 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może budzić wątpliwości, że zieleń osiedlowa stanowi infrastrukturę związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, niezbędną do prawidłowego funkcjonowania jego i mieszkańców. Skarżący kasacyjnie podnosi, że tylko zieleń uporządkowaną w minimalny sposób w ramach pewnej widocznej koncepcji można uznać za realizację celu wywłaszczenia. W niniejszej sprawie nie bez znaczenia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostaje to, że zieleń osiedlowa stanowi pas izolacyjny oddzielający osiedle mieszkaniowe od ciągu komunikacyjnego (Al. [...]). Z fotografii, które aktualnie przestawiają stan zieleni wynika, że zieleń jest zadbana, trawa skoszona. Potwierdziły to oględziny wywłaszczonej nieruchomości przeprowadzone w dniu 7 października 2014 r. i załączone fotografie ( k.[...]). Zgodnie z art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast w myśl zaś art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przy ocenie zbędności nieruchomości wywłaszczonej należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Zgodnie z tym wyrokiem art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Oznacza to, że bez względu na to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminie określonym w art.137 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też po upływie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, realizacja tego celu wyłącza uznanie nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Trybunał Konstytucyjny wskazał bowiem w uzasadnieniu wyroku: "Zgodnie z sentencją niniejszego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia." Wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości został złożony 17 lipca 2013 r. Z akt niniejszej sprawy rzeczywiście wynika – co podniesiono w skardze kasacyjnej – że decyzja o lokalizacji szczegółowej z [...] sierpnia 1969 r. (k-[...] akt adm.) anulowała decyzję o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] kwietnia 1965 r., którą to decyzję powołuje się w umowie sprzedaży z dnia [...] maja 1974 r. (k- [...] akt adm.). Jednakże fakt ten nie oznacza, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Wywłaszczenie nieruchomości na cele budowy osiedla mieszkaniowego wynika wprost z aktu sprzedaży z 1974 r. Nie budzi też wątpliwości, że osiedle to powstało i istnieje do dziś. Trafnie ocenił Sąd I instancji, że zieleń pomiędzy blokami, czy też obok bloków nie wymaga tak wysokiego stopnia zorganizowania jak stworzenie parku. Ważne jest jednak, by był to teren zagospodarowany, by mieszkańcy osiedla mogli z niego korzystać. Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie, który zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 u.g.n. zwracał uwagę na to, że w niniejszej sprawie nie określono celu wywłaszczenia oraz, że nie został on zrealizowany. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.