VII SA/Wa 2290/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych. oddala skargę M. G. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2017 r. (nr [...]), którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] czerwca 2017 r. (nr [...]), którą nakazano skarżącej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym tarasu przynależnego do jej lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W.. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], działając na wniosek B. B. - właściciela lokalu nr [...] w tym budynku mieszkalnym, decyzją z [...] czerwca 2013 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej "[...]" usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości tarasu przynależnego do lokalu nr [...] w tym budynku, stanowiącego własność skarżącej M. G.. Organ nakazał Wspólnocie usunięcie wszystkich warstw ocieplających i wodoszczelnych i ułożenie nowych, podwyższenie cokołów na tarasie, naprawę obróbek blacharskich na attyce tarasu; poprawienie spadków na tarasie oraz wykonanie dylatacji. Po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty od tej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2013 r. (nr [...]) utrzymał w mocy tę decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istniały podstawy do nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym tarasu przynależnego do lokalu nr [...] na Wspólnotę jako zarządcę obiektu budowlanego, a nie na skarżącą (M. G.) - właścicielkę tego lokalu. Zdaniem organów nadzoru budowlanego taras przynależy do lokalu skarżącej nr [...], ale jest jednocześnie elementem konstrukcyjnym budynku, ponieważ stanowi stropodach dla znajdującego się pod nim garażu przynależnego lokalowi nr [...]. Przez taras przebiega instalacja przeciwwodna. Z tego powodu zobowiązanym do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości jest Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 sierpnia 2014 r. VII SA/2244/13 oddalił skargę Wspólnoty na tę decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podzielając stanowisko organów, że podmiotem zobowiązanym do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości jest Wspólnota Mieszkaniowa. Ten wyrok oraz decyzje organów obu instancji zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3259/14. Sąd II instancji uznał za uzasadnione zarzuty Wspólnoty wnoszącej skargę kasacyjną, że ustalenia faktyczne organów nadzoru budowlanego nie są prawidłowe w związku z tym Sąd I instancji oddalając jej skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2013 r. naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Zdaniem NSA stwierdzenie, że nakazane prace stanowią ingerencję w konstrukcję budynku, możliwe byłoby w przypadku ustalenia, że taras i budynek są konstrukcyjnie powiązane. Sam fakt, że taras przynależny do lokalu mieszkalnego nr 17 jest jednocześnie stropodachem dla znajdującego się pod nim garażu przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...] nie oznacza, że taras jest elementem konstrukcyjnym budynku. Z "Ekspertyzy stanu technicznego określającej przyczynę zalewania garażu przynależnego do lokalu nr [...] wodami opadowymi z tarasu przylegającego do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W.", sporządzonej przez mgr inż. K.H. oraz z opinii z 8 sierpnia 2011 r. sporządzonej przez mgr inż. A. S. wynika, że zespól garaży, których zadaszenie stanowią dwa tarasy, w tym taras należący do M. G. jest oddylatowany od budynku i stanowi niezależną konstrukcję. Budynek i garaż stanowią odrębne konstrukcje, o znacznym zróżnicowaniu wysokości i odmiennym typie konstrukcji, a także funkcji. W ocenie NSA, organy (ani Sąd I instancji) nie powołały się jednocześnie na żaden inny materiał dowodowy, z którego wynikałoby, że sporny taras jest elementem konstrukcyjnym budynku, a w konsekwencji jego częścią wspólną, w stosunku do której na Wspólnocie ciążyłyby określone obowiązki związane z jej utrzymaniem. Sąd II instancji zwrócił uwagę, że znajdująca się w aktach administracyjnych częściowa dokumentacja projektu budowlanego dotyczy wyłącznie budynku mieszkalnego, nie obejmuje budynku garażowego wraz z urządzonym na nim zadaszonym tarasem. Sąd II instancji dodał, że taras i garaż są przynależne do lokali mieszkalnych, których właścicielami są inne niż Wspólnota podmioty. Zatem są to części składowe odpowiednio lokalu nr [...] i nr [...] w rozumieniu art. 2 ust. 4 ustawy o własności lokali Z materiału dowodowego sprawy nie wynika, że taras stanowi część konstrukcyjną budynku. Sam zakres robot które należy wykonać nie może decydować o tym, że dotyczą one nieruchomości wspólnej. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych PINB [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r. (nr [...]) nakazał M. G. usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym tarasu przynależnego do jej lokalu mieszkalnego, w sposób określony w tej decyzji i w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że w świetle wyroku NSA z 5 października 2016 r. zasadne jest nałożenie spornego obowiązku na skarżącą - właścicielkę lokalu do którego przynależy taras będący w nieodpowiednim stanie technicznym. Organ dodał, że z akt sprawy nie wynika, że taras jest częścią konstrukcyjną budynku, a nakazane prace ingerują w konstrukcję budynku a zatem w element wspólny budynku, co umożliwiałoby nałożenie obowiązku wykonania tych prac na Wspólnotę. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Odwołująca się podniosła, że NSA w powołanym wyroku stwierdził jedynie, że organy nie wykazały, że taras jest częścią konstrukcyjną budynku i w związku z tym nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, kto jest zobowiązany do jego naprawy. Zdaniem strony, organ I instancji nie wykonał prawidłowo zaleceń zawartych w wyroku NSA z 5 października 2016 r. - nie przeanalizował bowiem dokumentacji technicznej budynku, a w związku z tym nie miał podstaw do nałożenia na skarżącą obowiązków o której mowa w tej decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył szeroko wyrok NSA w tej sprawie oraz powołał się na art. 153 p.p.s.a. i stwierdził, że jest tym wyrokiem związany. Odnosząc się do zarzutów odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że NSA nie zlecił w tym wyroku organom nadzoru budowlanego przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i jednoznacznie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nałożenie na Wspólnotę obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości tarasu nie było uzasadnione. M. G. w skardze na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postawiła zarzuty naruszenia art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego przez ich nieprawidłowe zastosowanie oraz art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. przez niedostateczne ustalenie i ocenę okoliczności faktycznych sprawy, "powierzchowną i błędną" analizę ekspertyzy mgr inż. K.. H., "błędne zrozumienie" pojęcia dylatacji w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że taras nie jest częścią wspólną nieruchomości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Przede wszystkim stwierdziła, że umiejscowione w parterze garaże są posadowione na wspólnych z sąsiadującymi ze sobą budynkami fundamentach. Zdaniem strony, taras zwykle służy lokatorom więcej niż jednego mieszkania (wszystkie tarasy zlokalizowano na stropach lokali mieszkalnych, są więc tarasem i zadaszeniem) oraz jest elementem konstrukcyjnym nieruchomości tak jak np. ściany. M. G. podkreśliła, że w orzecznictwie przyjmuje się, że wydatki na remonty i bieżącą konserwację części budynku, które są elementem konstrukcji balkonu trwale połączonym z bryłą budynku obciążają wspólnotę mieszkaniową (np. uchwala SN z 7 marca 2008 r., III CZP 10/08). Zdaniem skarżącej, organy orzekające w tej sprawie nieprawidłowo wykonały wytyczne NSA zawarte w wyroku. W tym wyroku NSA stwierdził bowiem, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że sporny taras stanowi część konstrukcyjną budynku oraz że poczynione przez organy wyjaśnienia były niepełne i wadliwe. Według strony NSA w uzasadnieniu wyroku "wskazał swoje wątpliwości, wynikające z ekspertyzy technicznej (...) mgr inż. K. H., że dylatacja wydziela garaż jako samodzielną konstrukcję (...), a co za tym idzie, powziął wątpliwość, czy stanowi on część wspólną nieruchomości". Skarżąca dodała, że dylatacja jest elementem konstrukcyjnym budynku. Jest to szczelina dzieląca obiekt budowlany na mniejsze części, które bez uszkodzeń mogą przenieść przewidywalne odkształcenia. Z tego wynika, że sam fakt oddylatowania budynku mieszkalnego od garaży nie stanowi o tym, że budynki re są odrębnie konstrukcyjnie. Na zakończenie skarżąca podniosła, że w świetle ekspertyzy sporządzonej przez mgr inż. G. Ł. w sierpniu 2017 r., którą załączyła do skargi, dylatacja budynku została wykonana nieprawidłowo, co jest główną przyczyną zalewania garażu. Autor tej opinii stwierdził, że "można doszukać się w projekcie budowlanym, że taka mogła być idea projektanta" (wykonanie dylatacji), natomiast załączone do projektu szkicowe rysunki wykonania tarasów nie zawierają szczegółów wykonania dylatacji a wręcz sugerują jednolitość konstrukcyjną". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]), że w świetle wyroku NSA z 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3259/14 zasadne jest nałożenie na skarżącą obowiązku usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym tarasu przynależnego do jej lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W.. M. G. podniosła natomiast, że NSA w powołanym wyroku nie przesądził, że taras nie należy do części wspólnej nieruchomości. Sąd II instancji stwierdził jedynie, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że sporny taras stanowi część konstrukcyjną budynku, a ekspertyza techniczna mgr inż. K. H. nie jest dostatecznym dowodem w tej sprawie. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przepis ten reguluje konsekwencje uwzględnienia skargi kasacyjnej przez ten Sąd i uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części przy jednoczesnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W wyroku z 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I FSK 220/13 NSA stwierdził, że jakkolwiek nie można pojęcia "związania wykładnią prawa" wprost utożsamiać ze związaniem co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią prawa; to jednakże pojęcie wykładni należy rozumieć szerzej - również jako wiążącą ocenę prawidłowości zastosowania przepisów postępowania odnoszących się do postępowania dowodowego, więc przesądzenia, że ustalony przez organ podatkowy stan faktyczny jest prawidłowy. Zdaniem NSA wykładnia prawa, o której mowa w tym przepisie z całą pewnością obejmuje prawo materialne i prawo procesowe. Jeśli chodzi o związanie oceną stanu faktycznego sądu odwoławczego problem ten jest bardziej złożony. Zasadniczo wykładnia prawa jest odrębnym etapem procesu stosowania prawa od etapu ustalania stanu faktycznego sprawy w modelu decyzyjnym stosowania prawa, który ma zastosowanie również w przypadku stosowania prawa przez sądy administracyjne (por. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, s 43). Nie można zatem pojęcia "związania wykładnią prawa" wprost utożsamiać ze związaniem co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią prawa (także np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1130/11). Z drugiej jednak strony, zdaniem NSA, zasługuje na aprobatę pogląd, że pojęcie wykładni należy rozumieć szerzej - również jako wiążącą ocenę prawidłowości zastosowania przepisów postępowania odnoszących się do postępowania dowodowego, więc przesądzenia, że ustalony przez organ podatkowy stan faktyczny jest prawidłowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 1469/08). B. Dauter stwierdza, że "niewątpliwie nieporozumieniem jest prezentowane, zwłaszcza w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, stanowisko dotyczące braku wiążących te sądy wskazań, co do dalszego postępowania, zwłaszcza w zakresie rekonstrukcji stanu faktycznego. Nie wnikając w to, na ile stan faktyczny może być kwestionowany (aprobowany) w drodze wykładni przepisów prawa procesowego, nie może budzić wątpliwości, że w postępowaniu przed NSA mają odpowiednie zastosowanie zarówno art. 153, jak i art. 141 § 4 p.p.s.a., które stanowią podstawę prawną ewentualnego związania sądu pierwszej instancji wskazaniami co do dalszego postępowania, w tym również w zakresie rekonstrukcji przyjętego przez ten sąd stanu faktycznego. Ponadto trudno sobie wyobrazić, zdaniem tego autora, aby NSA został pozbawiony możliwości określenia, czy przyjęty przez sąd pierwszej instancji stan faktyczny mieści się w hipotezie określonej normy prawnej, czyli zdecydować o tym, że jest możliwe lub nie zastosowanie konkretnej normy do ustalonych faktów" (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Wolters Kluwer, Warszawa 2018 r., s. 499). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela te zapatrywania. Zauważa też, że w związku z odesłaniem zawartym w art. 193 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, odpowiednie zastosowanie znajdzie art. 153 p.p.s.a. Według tego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem rozstrzygnięcia. Ten przepis ma zastosowanie w razie wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. tj. uchylenia zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji. Taka sytuacja zaszła w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, ze organy ponownie rozpatrując sprawę administracyjną były związane wytycznymi co do dalszego postępowania, zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane jest stanowisko. zgodnie z którym cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania tracą moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (np. wyrok SN z 25 lutego 1998 r. sygn. akt III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2; glosa aprobująca: B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101, wyrok NSA z 21 lutego 2018 r .sygn. akt II OSK 1962/17, LEX nr 2476040). Sąd orzekający w tej sprawie (w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami NSA, co do dalszego postępowania) kontroluje, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w wyroku oraz ocenia ewentualne nowe okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 24 stycznia .2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1020/17, LEX nr 2457633 i z 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1008/17 LEX nr 2475850). Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła zmiana istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Ekspertyza techniczna mgr inż. G. Ł. z sierpnia 2017 r. w której stwierdzono, że dylatacja nie została wykonana oraz wskazano na nieprawidłowe wykonanie elementów konstrukcyjnych izolacji przeciwwodnej i elementów wykończeniowych sąsiadujących ze sobą obiektów budowlanych, została przez stronę przedłożona dopiero na etapie postępowania sądowego (zaskarżona decyzja została wydana w dniu 4 sierpnia 2017 r.). Należy przypomnieć, że NSA w wyroku z 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3259/14 stwierdził, że z akt sprawy (z ekspertyzy stanu technicznego i opinii) wynika, czego nie dostrzegły organy oraz Sąd I instancji, że budynek i garaż stanowią odrębne konstrukcje. W świetle tych okoliczności faktycznych nie ma podstaw do nałożenia na Wspólnotę obowiązku usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym tarasu W ocenie NSA sam fakt, że taras przynależny do lokalu mieszkalnego skarżącej jest jednocześnie stropodachem dla znajdującego się pod nim garażu przynależnego do innego lokalu nie stanowi o tym, że taras ten jest elementem konstrukcyjnym budynku. NSA dodał, że organy a następnie Sąd I instancji, uznając, że sporny taras stanowi element konstrukcji budynku nie wskazały jednocześnie na żaden inny materiał dowodowy, z którego wynikałoby, że sporny taras jest elementem konstrukcyjnym budynku, a w konsekwencji częścią wspólną budynku, w stosunku do której na Wspólnocie ciążyłyby określone obowiązki związane z jej utrzymaniem. Zdaniem Sądu, w świetle tych jednoznacznych wytycznych NSA, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji prawidło przyjął, że należący do lokalu M. G. jest oddylatowany od budynku i stanowi niezależną od tego budynku konstrukcję. skarżąca w skardze do Sądu w istocie podważa ocenę NSA zawartą w powołanym wyroku co do samodzielności konstrukcyjnej garażu i budynku. Jej zarzuty, że organy orzekające nieprawidłowo wykonały wytyczne NSA ponieważ niezasadnie przyjęły, że w świetle tego wyroku nie ma potrzeby czynienia dalszych ustaleń faktycznych w tej sprawie, nie są uzasadnione. Odnosząc się do tych zarzutów należy stwierdzić, że NSA zarzucił organom (i Sądowi) nieprawidłową ocenę materiału dowodowego sprawy, a nie, jak twierdzi skarżąca, niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych. Nie wspomniał też o "wątpliwościach" wynikających z ekspertyzy technicznej mgr inż. K. H. co do samodzielności konstrukcyjnej budynku i garażu, jak twierdzi skarżąca. Jak już powiedziano, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania "nie obowiązują" w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów). W rozpoznawanej sprawie takie okoliczności nie występują. Nie można zwłaszcza przyjąć, że uległy zmianie istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne. Ekspertyza techniczna, na którą powołuje się skarżąca i którą dołącza do skargi, stanowi polemikę z ekspertyzą na której oparły się organy, Sąd I instancji i następnie NSA. Nie stanowi natomiast w żadnym razie, nowej okoliczności faktycznej, która powinna zostać oceniona w tym kolejnym postępowaniu w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.