II OSK 3491/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 169/18 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 169/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 997 zł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi stosownie do treści art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: – art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z póż.zm), w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżącemu, M. G., przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi w tym: przyłącz wodociągowy, zbiornik bezodpływowy wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej, kanalizacja deszczowa ze studnią chłonną na działkach ewid. [...],[...], położonych w B. oraz zjazdem z drogi gminnej częściowo na działce nr ewid. [...] w zakresie ukształtowania i utwardzenia terenu na działce nr ewid. [...] w B.", podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie działka należąca do M. G. nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, będącego przedmiotem pozwolenia na budowę. Tym samym podmiot ten nie posiada interesu prawnego, legitymującego go do uznania za stronę przedmiotowego postępowania. Ponadto, stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, a mianowicie: – art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że brak było przesłanek do przyjęcia, że postępowanie wywołane wniesieniem przez M. G. odwołania było bezprzedmiotowe z uwagi na brak przymiotu strony odwołującej i powinno zostać umorzone, a w konsekwencji powinno nastąpić oddalenie skargi, – naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z 30 listopada 2017 r. jasnych i przekonywujących motywów stanowiących konsekwentną i logiczną całość, pozwalającą na jednoznaczne ustalenie przesłanek jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżane orzeczenie. Wskazując powyższe, skarżący kasacyjnie organ wniósł o: – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu, tj. Wojewody [...], kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zrzekając się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że stanowisko sądu wojewódzkiego jest błędne, w szczególności przez naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, analizując art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, trzeba ustalić, czy konkretny przepis prawa wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Tylko ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa, wprowadzającym takie ograniczenia, dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu takiej nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. W sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę pojęcie interesu prawnego opiera się na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś, jak przyjmuje Sąd I instancji, na regulacjach prawa cywilnego, dotyczących ochrony własności. Przyjęcie przeciwnego stanowiska niweczyłoby sens wprowadzenia art.. 28 Prawa budowlanego (jako lex specialis art. 28 k.p.a.), określającego konkretnie kto jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Jak wynika bezspornie z akt sprawy, odwołujący nie wykazał żadnego ograniczenia w zagospodarowaniu swojej działki (nr [...] w B.), w tym ograniczenia zabudowy wskutek realizacji przedmiotowej inwestycji, a jego interes prawny do bycia stroną polega jedynie na fakcie, że w trakcie realizacji inwestycji została naruszona stabilność jego ogrodzenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie świadczy to jednak o spełnieniu kryteriów określonych w art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Nietrafnie podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów stron, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. To, że dla skarżącego kasacyjnie organu uzasadnienie wyroku jest mało jasne i nie przekonujące nie świadczy o naruszeniu wskazanego wyżej przepisu. Niezasadny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego, konkretnie art. 28 ust.2 w zw. z art. 3 ust. 20 ustawy prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Istota sprawy sprowadza się de facto do ustalenia czy M. G. przysługuje przymiot strony w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi na działkach nr ewid. [...],[...] położonych w B. oraz zjazdem z drogi gminnej częściowo na działce nr ewid. [...] w zakresie ukształtowania i utwardzenia terenu na działce nr ewid. [...]. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, kto ma interes prawny. Natomiast w procesie budowlanym o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga prawo budowlane. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis i wskazuje, że stroną postępowania w sprawie o pozwolenie budowlane jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającą w obszarze oddziaływania obiektu. Definicja obszaru oddziaływania została wprowadzona do ustawy prawo budowlane ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718, z późn. zm.) i weszła w życie 11 lipca 2003r. Art. 3 pkt 20 wskazanej ustawy stanowił, że przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ustawą z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r. poz. 443) definicja ta została doprecyzowana i art. 3 pkt.20 brzmi "obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Tak więc ograniczenia zabudowy zostały wymienione tylko jako przykładowy rodzaj ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Aktualnie zatem pojęcie ograniczenia w zagospodarowaniu ma szerszy zakres niż poprzednio same tylko ograniczenie zabudowy. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym jednolicie przyjmuje się, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ architektoniczno-budowlany powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru zawsze winno być indywidualne – to znaczy musi brać pod uwagę konkretne cechy obiektu budowlanego jak jego funkcję, formę, konstrukcję, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Zawsze wyznaczenie takiego obszaru oddziaływania powinno nastąpić na potrzeby konkretnej sprawy. Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności gdyż ocena wpływu jakiejś inwestycji na otoczenie obejmuje całą gamę zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu. Dlatego właśnie stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy prawo budowlane. Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej to właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. wyroki NSA z dnia: 28 marca 2007r., sygn. akt II OSK 208/06, 15 lipca 2016r., sygn. akt II OSK 2759/14, 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 807/15, 17 maja 2017r, sygn.. akt II OSK 2347/15). Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Dlatego też o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki, położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Zupełnie innym zagadnieniem jest czy zarzuty wysuwane przez ten podmiot w stosunku do zamierzenia inwestycyjnego są zasadne z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Dlatego też w sprawie niniejszej M. G. może skutecznie kwestionować poczynania inwestora tylko w takim zakresie w jakim zamierzenie koliduje z jego uzasadnionym interesem o jakim mowa w art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy prawo budowlane. Realizacja jego zarzutów m. inn., że projektowane prace obejmujące zmianę ukształtowania terenu (projekt budowlany obejmował budowę skarpy oraz wzmocnienie jej kształtkami betonowymi od strony działki skarżącego) mogą wpłynąć na istniejące tam ogrodzenie i na całą nieruchomość skarżącego może odbywać się wyłącznie w toku postępowania przy zapewnieniu temu podmiotowi czynnego udziału w postępowaniu. Skoro sąd wojewódzki prawidłowo uznał, że M. G. winien być stroną postępowania w wydanej decyzji Starosty T. z [...] lutego 2017 r. nr [...] (na marginesie organ I instancji uznał go za stronę), prawidłowo uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Tym samym niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sąd I instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego i materialnego na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.