I OSK 3505/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 391/18 o odrzuceniu skargi A. na pismo Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę stowarzyszenia A. na pismo Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu. W uzasadnieniu wskazał, że powyższy konkurs został przeprowadzony na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2016 r., poz. 1817 ze zm.) i przytoczył treść szeregu przepisów tej ustawy. Sąd ten powołał również przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077). Podniósł, że wykonywanie zadań administracji publicznej przez organizacje pożytku publicznego na podstawie zlecenia to pewnego rodzaju prywatyzacja zadań publicznych. Realizacja danego zadania odbywa się na podstawie umowy cywilnoprawnej, przy czym odpowiedzialność za realizację danego zadania spoczywa nadal na organie, który je zlecił. Konkurs ofert ma na celu wyłonienie oferentów, którzy będą realizowali określone zadania publiczne. Oczywiście przekazanie im przez organ administracji publicznej w drodze umowy zadań publicznych wiąże się ze zobowiązaniem przekazania na realizację tych zadań określonej kwoty pieniężnej, stanowiącej dotację celową w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji konkurs ofert nie służy "przyznaniu wsparcia", lecz wyłonieniu podmiotu, który będzie realizował określone w ogłoszeniu zadanie publiczne. Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy też innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ustawa ta nie zawiera także przepisu szczególnego przewidującego sądową kontrolę. Konkurs ogłoszony przez Prezydenta, mający wyłonić organizacje pozarządowe na realizację zadań publicznych w zakresie wspierania i upowszechniania kultury fizycznej, nie miał charakteru postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydaje się akt podlegający kontroli sądowoadministracyjnej. Zatem, w ocenie Wojewódzkiego Sądu, zarządzenie Prezydenta z dnia [...] lutego 2018 r., stanowiące informację o wyniku tego otwartego konkursu nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł A., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Postanowieniu zarzucił naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi wskutek uznania, że droga sądowa jest niedopuszczalna, gdyż sprawa nie mieści się w hipotezie normy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy wedle skarżącego, formalne niedopuszczenie do konkursu spełnia hipotezę tej normy. W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższy zarzut, podnosząc, że czym innym jest formalne odrzucenie oferty, co podlega kognicji sądów administracyjnych, a czym innym sam wybór oferty. Niedopuszczenie do konkursu stanowi indywidualne rozstrzygnięcie o charakterze władczym. Nadto skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt. 5-6 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji uznał, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 2022/11, szeroko przytaczając argumentację w nim zawartą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym powyższe stanowisko należy uznać za prawidłowe. Zarządzeniem z dnia [...] lutego 2018 r. Prezydent Miasta Radomia, na podstawie art. 4 pkt 17, art. 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 15 ust. 2j ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2016 r., poz. 1817 ze zm.), "ustawa", ogłosił rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert na wsparcie realizacji zadania publicznego z obszaru wspierania i upowszechniania kultury fizycznej w 2018 r. Na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wystosowane przez skarżącego, Prezydent udzielił odpowiedzi zaskarżonym pismem z [...] marca 2018 r., wskazując, że wezwanie to pozbawione jest podstaw prawnych. Zgodnie z ww. ustawą działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie. Działalność ta obejmuje m.in. wspieranie i upowszechnianie kultury fizycznej. Stosownie do art. 5 ustawy organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych m.in. we współpracy z organizacjami pozarządowymi. Współpraca ta polegać może na zlecaniu im realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie i może mieć formy powierzania wykonywania zadań publicznych, wraz z udzieleniem dotacji na finansowanie ich realizacji, lub wspierania wykonywania zadań publicznych, wraz z udzieleniem dotacji na dofinansowanie ich realizacji. Wspieranie lub powierzanie zadań publicznych odbywa się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert albo w innych trybach określonych w ustawie. Otwarty konkurs i jego wyniki ogłasza się publicznie. Po ogłoszeniu wyników otwartego konkursu ofert organ administracji publicznej, bez zbędnej zwłoki, zawiera umowę o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego. Z powyższego wynika, że po przeprowadzeniu otwartego konkursu organ administracji zawiera z wyłonionym podmiotem umowę, której ramowy wzór określony został w rozporządzeniu Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów ofert i ramowych wzorów umów dotyczących realizacji zadań publicznych oraz wzorów sprawozdań z wykonania tych zadań (Dz. U. z dnia 19 sierpnia 2016 r.). Umowa ta ma charakter umowy zlecenia, stosuje się do niej przepisy kodeksu cywilnego, zaś spory rozstrzyga się polubownie, a w razie niepowodzenia, przed sądem powszechnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z przepisów omawianej ustawy nie wynika, że postępowanie w celu wyłonienia podmiotów, którym zleca się wykonywanie określonych zadań publicznych (konkurs ofert), ma charakter postępowania administracyjnego. Postępowanie to nie kończy też się władczym rozstrzygnięciem w rozumieniu prawa administracyjnego. Podzielić w tym zakresie należy stanowisko zawarte przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez Sąd pierwszej instancji postanowieniu z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. II GSK 2022/11 (dostępne w orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym: "Wykonywanie zadań administracji publicznej przez organizacje pożytku publicznego na podstawie zlecenia to pewnego rodzaju prywatyzacja zadań publicznych. Zlecenie wykonania zadań publicznych następuje bowiem na zewnątrz, gdyż podmiotem wykonującym to zadanie jest podmiot niepubliczny - organizacja pożytku publicznego, która przyjmuje dane zadanie dobrowolnie oraz prowadzi je w interesie wyższym, "ogólnym", a nie w interesie jednostkowym. Realizacja danego zadania odbywa się w formach prawa prywatnego, czyli na podstawie umowy cywilnoprawnej, przy czym odpowiedzialność za realizację danego zadania spoczywa nadal na organie, który je zlecił.". Mając na uwadze powyższe zauważyć również należy, że ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie zawiera przepisu, który mógłby stanowić podstawę do wydania w toku postępowania konkursowego, czy też w ramach jego rozstrzygnięcia (ogłoszenia) decyzji administracyjnych lub innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Omawiana ustawa nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a., przewidującego kontrolę sądów administracyjnych instytucji w niej przewidzianych. Z uwagi na to, że ani konkurs ofert, ani ogłoszenie jego wyników nie stanowią czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu p.p.s.a., to również formalna negatywna ocena wniosku w konkursie nie może mieć charakteru takiej czynności. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że odrzucając skargę Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy prawa wskazane w skardze kasacyjnej. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Ponieważ Sąd pierwszej instancji zasadnie odrzucił skargę, to prawidłowo orzekł również o zwrocie uiszczonego od niej wpisu na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odnośnie wniosku skarżącego kasacyjnie o zasądzenie kosztów postępowania, zwrócić należy uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, w świetle której przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (ONSAiWSA 2008/2/23, Prok.i Pr.-wkł. 2008/9/47).