III OSK 675/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 393/18 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Rektora [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium doktoranckiego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z 21 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VIII SA/Wa 393/18) oddalił skargę E. B. na decyzję Rektora [...] (zwanego dalej Rektorem lub organem) z [...] marca 2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania stypendium doktoranckiego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że począwszy od roku akademickiego 2014/2015 skarżąca jest uczestnikiem studiów doktoranckich w dyscyplinie [...] na Wydziale [...] Uniwersytetu [...]. Skarżąca w przeszłości odbywała również studia doktoranckie w dyscyplinie [...], które to zakończyła w 2014 r. 14 października 2017 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie stypendium doktoranckiego oraz wniosek o przyznanie zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji podmiotowej na dofinansowanie zadań projakościowych w roku akademickim 2017/2018. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Rektor odmówił skarżącej przyznania stypendium doktoranckiego oraz zwiększenia tego stypendium z dotacji podmiotowej na finansowanie zadań projakościowych w roku akademickim 2017/2018. Zdaniem organu skarżąca nie uzyskała rekomendacji Wydziałowej Komisji Doktoranckiej do przyznania stypendium doktoranckiego ani do przyznania zwiększenia stypendium z dotacji podmiotowej na dofinansowanie zadań projakościowych. Ponadto skarżąca nie spełnia wymogów określonych w warunkach i trybie przyznawania stypendiów doktoranckich i regulaminie ich zwiększenia z dotacji projakościowej na studiach doktoranckich w Uniwersytecie [...] (§ 4 punkt 1. Zarządzenia [...]). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła E. B. Decyzją z [...] marca 2018 r. Rektor na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy z 27 lippca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., po. 1842 ze zm.), art. 127 § 3, art. 136 i art. 138 K.p.a., rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 13 kwietnia 2016 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich (Dz. U. z 2016 r., poz. 558 ze zm.) oraz zarządzenia [...]. Rektora z [...] października 2017 r. w sprawie określenia warunków i trybu przyznawania stypendiów doktoranckich i regulaminu ich zwiększenia z dotacji projakościowej na studiach doktoranckich w Uniwersytecie [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wskazał organ, w opinii Wydziałowej Komisji Doktoranckiej skarżąca w niewystarczającym stopniu spełniła warunek wykazania się postępami w przygotowaniu rozprawy doktorskiej, ponieważ ani w trakcie trzeciego, ani czwartego roku studiów nie wszczęła przewodu doktorskiego w dyscyplinie [...]. Nie można natomiast uznać za postęp w dyscyplinie [...] wszczęcia w 2013 r. przewodu doktorskiego w innej dyscyplinie - [...]. Rada Wydziału [...] wyznaczyła skarżącej termin złożenia rozprawy doktorskiej do 30 czerwca 2018 r., ale z dyscypliny [...], które to studia zakończyła skarżąca w roku 2014. Wobec powyższego Komisja uznała, że nie można uwzględnić skarżącej w rankingu najlepszych doktorantów na potrzeby przyznania stypendium doktoranckiego i jego zwiększenia z dotacji podmiotowej na dofinansowanie działań projakościowych. Dlatego też skarżąca nie uzyskała rekomendacji Wydziałowej Komisji Doktoranckiej. Skargę na powyższą decyzję złożyła E. B., podnosząc, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie podano żadnej podstawy prawnej na podstawie której odmówiono jej przyznania stypendiów. Skarżąca podkreśliła także, że zarządzenie Rektora [...] nie obowiązywało w dniu składania wniosków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Oddalając powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – zwanej dalej P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na wstępie na podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji (art. 200 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1842), podkreślając, że decyzja w sprawie przyznania stypendium doktoranckiego jest tzw. decyzją uznaniową, a w świetle art. 207 ust. 1 ww. ustawy, organy uczelni prowadzące postępowanie w tym przedmiocie winny przestrzegać ogólnych zasad postępowania administracyjnego i respektować podstawowe założenia procedury administracyjnej. Powinny zatem poczynić ustalenia w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a następnie podjęte rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania stypendium doktoranckiego uzasadnić zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Kontrola sądowa rozstrzygnięć podejmowanych w ramach uznania administracyjnego ogranicza się z kolei do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Wskazując następnie na tryb przyznawania stypendiów doktoranckich określony w § 12 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 9 sierpnia 2017 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich (Dz. U. z 2017 r., poz. 1696), Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przyznanie stypendium doktoranckiego zostało ściśle powiązane z wynikami pracy naukowej i dydaktycznej. Sposób ustalania wysokości stypendium wskazuje na powiązanie tego stypendium z wykonywaną przez doktoranta pracą naukową i dydaktyczną na uczelni bądź w jednostce naukowej. Stypendium doktoranckie stanowi rodzaj wynagrodzenia dla doktoranta za wykonywaną pracę i jest przyznawane niezależnie od otrzymywanych przez doktoranta środków pomocy materialnej, stypendiów naukowych i za wybitne osiągnięcia. Doktorantom wyróżniającym się w pracy naukowej i dydaktycznej przysługuje ponadto zwiększenie stypendium doktoranckiego z dotacji projakościowej, o której mowa w art. 94b ust. 1 pkt 5 (art. 200a ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym). Warunki przyznawania stypendium doktoranckiego określone w § 13 ust. 2 ww. rozporządzenia zostały powtórzone w § 4 załącznika do aktu prawa wewnętrznego, tj. w Zarządzenia [...] Rektora w sprawie określenia warunków i trybu przyznawania stypendiów doktoranckich (...). Jak wyjaśnił Rektor w uzasadnieniu skarżonej decyzji, w opinii Wydziałowej Komisji Doktoranckiej w niewystarczającym stopniu skarżąca spełnia warunek wykazania się postępami w przygotowaniu rozprawy doktorskiej, ponieważ ani w trakcie trzeciego roku studiów, ani też w roku bieżącym (czwarty rok studiów) do dnia dzisiejszego nie nastąpiło wszczęcie przewodu doktorskiego w dyscyplinie [...]. Na tym etapie studiów doktoranckich wszczęcie przewodu doktorskiego Komisja traktuje jako warunek niezbędny do przyznania stypendium doktoranckiego. Nie można z oczywistych względów uznać za postęp w dyscyplinie [...] (studia rozpoczęte przez skarżącą w 2014 r.) – wszczęcia w 2013 r. przewodu doktorskiego w innej dyscyplinie – [...] – studia zakończone w roku 2014. Oceniając proceduralną poprawność przeprowadzonego postępowania, Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie odpowiadające wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., w którym wyjaśnione zostały podstawy i powody podjętego rozstrzygnięcia. Organ przeanalizował sytuację skarżącej i wyjaśnił, dlaczego w sprawie nie zachodzi przypadek uprawniający do przyznania stypendium doktoranckiego. Za wystarczające Sąd uznał zawarte w kontrolowanej decyzji wyjaśnienia dotyczące zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Wskazano, na jakiej podstawie odmówiono przyznania wnioskowanego stypendium. Z zaskarżonej decyzji wyraźnie wynika, jakie kryteria uwzględniono w postępowaniu kwalifikacyjnym dotyczącym przyznawania stypendiów doktoranckich: 1) terminowość realizacji programu studiów oraz wykazywanie się zaangażowaniem w prowadzeniu zajęć dydaktycznych albo realizacji badań naukowych, 2) wykazanie się znaczącymi postępami w pracy naukowej i przygotowanie pracy doktorskiej. Nieotwarcie przez skarżącą przewodu doktorskiego do końca trzeciego i w czwartym roku studiów doktoranckich spowodowało niespełnienie przez skarżącą przesłanki pierwszej, tj. terminowości realizacji programu studiów. Przy wydaniu decyzji organ nie przekroczył też granic uznania administracyjnego, skoro wyjaśnił przesłanki, które miały wpływ na odmowę przyznania stypendium. Jako niezasadne ocenił Sąd pierwszej instancji zarzuty niewskazania podstawy prawnej wydanej decyzji oraz nieobowiązywania zarządzenia [...] z [...] października 2017 r. Podstawa prawna została wskazana w sentencji decyzji i dokładnie omówiona w jej uzasadnieniu. Wskazane zarządzenie jest także zgodne z przepisami wyższego rzędu – ustawy o szkolnictwie wyższym i rozporządzeń wykonawczych z 13 kwietnia 2016 r. Natomiast zgodnie z § 4 Zarządzenia Rektora [...] z [...] października 2017 r. wchodzi ono w życie z dniem podpisania z mocą obowiązującą od roku akademickiego 2017/2018. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma zarządzenie [...] Rektora Uniwersytetu [...] z [...] października 2017 r., podczas gdy podstawą prawną ustalenia uprawnienia skarżącej powinno być zarządzenie Rektora [...] z [...] października 2016 r. (wraz z aneksem z [...].02.2017 r.), 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez [...] art. 7, 8, 77 § 1, 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. polegające na: ◦ ustaleniu, że skarżąca nie otworzyła przewodu doktorskiego w dyscyplinie [...], a w dyscyplinie [...], w sytuacji gdy takie twierdzenie jest błędne, bowiem jej przewód doktorski nie był przypisany do konkretnej dyscypliny, ◦ pominięciu faktu, że w poprzednich latach II toku studiów w takiej samej sytuacji faktycznej skarżąca uzyskiwała pozytywne rekomendacje Wydziałowej Komisji Doktoranckiej [...], zaś jej przewód doktorski był wówczas uwzględniany i w pełni akceptowany. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazane sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które to koszty nie zostały zapłacone w całości lub w części, wg norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że 27 czerwca 2013 r. otworzyła przewód doktorski na Wydziale [...]. W żadnym razie nie doszło do określenia konkretnej dyscypliny, w tym w szczególności, że jest nią [...]. Praca doktorska skarżącej była pracą tzw. interdyscyplinarną, łączącą elementy szeregu dyscyplin [...]. Przyjęcie zatem, że skarżąca otworzyła przewód doktorski w dyscyplinie [...], a nie w dyscyplinie [...] było wadliwe. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Rektor, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie z 13 grudnia 2018 r. skarżąca złożyła replikę na odpowiedź na skargę kasacyjną. W piśmie z 14 września 2021 r. skarżąca, a w piśmie z 27 września 2021 r. organ wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), gdyż strony postępowania wyraziły zgodę na jej rozpoznanie w tym trybie. Wyjaśnić następnie należy, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy skargi kasacyjnej w świetle art. 174 P.p.s.a. mogą stanowić: "1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga natomiast prawidłowego określenia zarzutów w treści samej kasacji i oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem strony skarżącej – uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna niespełniająca tych wymagań, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych ogranicza zakres kontroli kasacyjnej lub wręcz ją uniemożliwia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem zastąpić strony skarżącej w wyborze szczegółowo określonych przepisów, które mogłyby być naruszone przy wydawaniu zaskarżonego wyroku. Podobnie Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji strony skarżącej i formułować za nią zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich precyzować, ale badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2027/04; 4 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2164/17 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazując na powyższe, jako błędnie skonstruowany a w konsekwencji jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia prawa materialnego. Zarzucając Sądowi pierwszej instancji, że błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie zarządzenie [...] Rektora (...), autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnego konkretnego przepisu tego zarządzenia, w oparciu o który sformułował swoje twierdzenie. Ma natomiast to o tyle istotne znaczenie, że Sąd pierwszej instancji wskazał na taki przepis i wyjaśnił, dlaczego przyjął, że zarządzenie to znajdowało zastosowanie w niniejszej sprawie. Brak wymaganej precyzji skargi kasacyjnej wykluczał możliwość przeprowadzenia kontroli kasacyjnej w tym zakresie. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów postępowania, powtórzyć za Sądem pierwszej instancji należy, że do decyzji w przedmiocie przyznania stypendium doktoranckiego, zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że decyzja tak jest decyzją podjętą w indywidualnych sprawach doktorantów, a więc dotyczy sfery praw i obowiązków doktoranta i wywiera bezpośredni skutek na zewnątrz. Wprawdzie decyzje organów uczelni, w kontekście wyrażonej w art. 70 ust. 5 Konstytucji RP i potwierdzonej w art. 4 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym zasady autonomii szkół wyższych, nie muszą spełniać tak surowych kryteriów jak decyzja organu administracji publicznej, to jednak skoro zostały poddane kontroli pod względem zgodności z prawem prowadzonej przez sąd administracyjny, powinny spełniać przynajmniej podstawowe wymogi umożliwiające przeprowadzenie tej kontroli. Nadto zasada autonomii szkół wyższych musi się mieścić w granicach wynikających z ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2013 r. sygn. akt I OSK 1419/13, 8 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 245/15 i 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 448/21 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, prowadząc postępowanie w przedmiocie przyznania stypendium doktoranckiego, organy winny poczynić ustalenia w oparciu o materiał dowodowy, zebrany zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i oceniony zgodnie z art. 80 K.p.a. Podjęta decyzja winna z kolei spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, zaskarżona decyzja Rektora spełnia powyższe wymogi, a przeprowadzonemu przez organ postępowaniu nie można skutecznie zarzucić naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.). W nawiązaniu natomiast do argumentacji przedstawionej w rozpoznawanym zarzucie, stwierdzić trzeba, że Sąd pierwszej instancji wskazywał, że w świetle § 12 i § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 9 sierpnia 2017 r. w sprawie studiów doktoranckich i stypendiów doktoranckich w związku z § 4 załącznika do zarządzenia [...] Rektora (...) warunkiem przyznania stypendium skarżącej było wszczęcie przewodu doktorskiego w dyscyplinie [...], którego skarżąca nie wszczęła. Wszczęcie przewodu doktorskiego w innej dyscyplinie ([...]), przed rozpoczęciem studiów doktoranckich słusznie nie zostało uznane przez organ za spełnienie warunku terminowości realizacji programu studiów w dyscyplinie [...]. Nie ma także znaczenia, czy wszczęty uprzednio przewód doktorski był przypisany do konkretnej dziedziny, skoro nie został on uznany przez organ za element realizacji programu studiów w dyscyplinie [...]. Podobnie bez znaczenia pozostawało twierdzenie strony skarżącej, że w poprzednich latach studiów uzyskiwała pozytywne rekomendacje Wydziałowej Komisji Doktoranckiej, bowiem jak wskazywał Rektor w oparciu o wyjaśnienia tejże Komisji, otwarcie przewodu doktorskiego jest niezbędnym warunkiem przyznania stypendium na obecnym etapie studiów doktoranckich. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oddalił skargę kasacyjną, rozpoznaną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. na zgodny wniosek stron niniejszego postępowania. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., mając na względzie okoliczności i charakter niniejszej sprawy, a także nakład pracy pełnomocnika organu, który w odpowiedzi na skargę kasacyjną ograniczył się zasadniczo do wykazania wadliwości formalnej pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie nie orzeczono o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie to, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 – 261 P.p.s.a.