II GSK 1639/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 122/18 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. C. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 122/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. C. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W dniach od 9 do 24 maja 2017 r. przeprowadzono kontrolę przedsiębiorstwa skarżącego prowadzącego działalność w zakresie transportu drogowego. Przedmiotem kontroli była zgodność wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm.; dalej jako: "u.t.d."), w tym także warunków dostępu do zawodu przewoźnika drogowego w zakresie dysponowania bazą eksploatacyjną. Przeprowadzona kontrola obejmowała okres od dnia 1 lipca 2016 r. do dnia 31 marca 2017 r. Do kontroli okazano m. in. licencję wspólnotową nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy wydaną w dniu [...] października 2015 r., z ważnością na okres do dnia 9 listopada 2020 r. oraz licencję krajową na wykonywanie transportu drogowego rzeczy nr [...] udzieloną przez Starostę Ryckiego w dniu [...] września 2012 r. z ważnością do dnia 22 kwietnia 2019 r. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole kontroli z dnia 24 maja 2017 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za naruszenia ujawnione w protokole kontroli, tj.: – niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8, w wymaganym terminie; – przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu: o czas powyżej 15 minut do jednej godziny; za każdą następną rozpoczętą godzinę; – skrócenie dziennego czasu odpoczynku: o czas powyżej 15 minut do jednej godziny; za każdą następną rozpoczętą godzinę; – skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku: o czas do jednej godziny; za każdą następną rozpoczętą godzinę; – przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni: o czas powyżej jednej godziny do czterech godzin; za każdą następną rozpoczętą godzinę; – nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego łub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień; – udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy - za każdy dzień; – naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę. Na skutek odwołania skarżącego, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na szereg naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym, w tym m.in. na to, że skarżący nie okazał danych cyfrowych z urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe o nr rej. [...] z okresu od dnia 1 września 2016 r. do dnia 10 lutego 2017 r. tj. od chwili zakupu tego pojazdu do chwili jego zbycia, a zatem łącznie za 163 dni. Organ odwoławczy podkreślił, że nie dał wiary twierdzeniom skarżącego, iż zakupiony pojazd miał niesprawny tachograf i stan techniczny pojazdu nie pozwalał na jego wykorzystanie do zarobkowego przewozu rzeczy oraz, że pojazdem nie były wykonywane przewozy towarów, w tym również na rzecz firmy skarżącego. Organ na podstawie informacji zawartych w piśmie A. Sp. z o.o. z dnia 8 listopada 2017 r. ustalił bowiem, że skarżący, wbrew swoim twierdzeniom, używał ww. pojazdu do wykonywania przewozów drogowych. Organ odwoławczy nie dał wiary twierdzeniom strony, że w okresie od dnia 1 września 2016 r. do dnia 10 lutego 2017 r. strona nie wykonywała kontrolowanym pojazdem przewozów drogowych, gdyż chociażby zapisy na bramownicach systemu Viabox dowodzą używania pojazdu w co najmniej dwóch dniach, to jest 28 oraz 29 września 2016 r. Organ odwoławczy odmówił także wiarygodności złożonym na etapie postępowania odwoławczego wyjaśnieniom skarżącego, iż jedyne przemieszczenie pojazdu miało miejsce w dniach od 28 do 29 września 2016 r. z miejsca zamieszkania skarżącego do P. i z powrotem i nie był to przewóz towarów, a niesprawny pojazd i niesprawne urządzenie rejestrujące uniemożliwiało skarżącemu dokonanie odczytu danych z okresu posiadania pojazdu. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący w toku postępowania administracyjnego nie podnosił okoliczności wykonywania rzekomo niesprawnym pojazdem przemieszczenia w dniach od 28 do 29 września 2016 r. Ponadto, organ odwoławczy podkreślił, że skarżący w piśmie dnia 1 grudnia 2017 r. nie przedstawił dowodów potwierdzających podniesione okoliczności prowadzenia niesprawnego pojazdu po drogach publicznych w okresie od 28 do 29 września 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał także, że w toku postępowania strona nie przedstawiła również dowodów na uszkodzenie tachografu lub na zły stan techniczny pojazdu, nie uprawdopodabniając tym samym jego niewykorzystywania do przewozów drogowych. W związku tym organ odwoławczy utrzymał nałożoną na stronę karę pieniężną w wysokości 81.500 zł za stwierdzone w protokole kontroli naruszenia sankcjonowane przepisem lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w świetle art. 92a ust. 3 u.t.d. suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 15.000 zł dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli, w związku z tym organ odwoławczy nałożył na skarżącego łączną karę pieniężną we wskazanej w tym przepisie wysokości 15.000 zł. Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji, powołując się na ustalenia organu, wskazał w pierwszej kolejności, że skarżący w dniu 5 września 2016 r. zgłosił pojazd o nr rej. [...] do licencji dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, co jednoznacznie wynika z informacji udzielonej w dniu 23 maja 2017 r. przez Biuro do spraw Transportu Międzynarodowego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego. Sąd pierwszej instancji zauważył zatem, że powołana okoliczność wskazuje na potencjalną możliwość wykonywania ww. pojazdem przewozów drogowych. Stanowisko to potwierdziła także informacja Starosty Ryckiego z dnia 15 maja 2017 r., zgodnie z którą skarżący w dniu 19 września 2016 r. zgłosił ww. pojazd również do licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Sąd pierwszej instancji biorąc pod uwagę wskazane okoliczności wyjaśnił, iż w świetle zasad logiki brak było podstaw do uznania, że przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie transportu drogowego zgłaszałby do licencji uprawniających do wykonywania międzynarodowych przewozów drogowych oraz krajowego transportu drogowego pojazd niesprawny technicznie, którym faktycznie takich przewozów nie mógłby realizować. Zauważył także Sąd pierwszej instancji w ślad za organem odwoławczym, że faktyczne realizowanie przewozów ww. pojazdem jednoznacznie potwierdza szczegółowa informacja uzyskana od A. Sp. z o.o. która obsługiwała elektroniczny system poboru opłat za przejazd drogami krajowymi. Z danych zarejestrowanych w systemie wynikało, że ww. pojazd przejeżdżał pod bramownicami tego systemu w dniach 28 oraz 29 września 2016 r. na odcinkach szczegółowo opisanych w zestawieniu przesłanym przez ww. spółkę. Ponadto, z informacji udzielonej przez ww. spółkę A. wynikało także, iż w dniu 6 września 2016 r. o godzinie 13:52 na umowie zostało zarejestrowane konto ww. pojazdu. Informacja ta wskazuje również, że w tym samym dniu w ramach powyższej umowy zostało wydane urządzenie pokładowe o wskazanym w informacji numerze. W ocenie Sądu pierwszej instancji opisane okoliczności oznaczały podejmowanie przez skarżącego bezpośrednio po zakupie pojazdu czynności wskazujących wprost na zamiar realizowania przedmiotowym pojazdem przewozów drogowych, czemu służyć miało zarejestrowanie tego pojazdu w systemie opłaty elektronicznej i pobranie urządzenia pokładowego. Nie można było zatem uznać za wiarygodne zawartych w oświadczeniu z dnia 12 maja 2017 r. twierdzeń skarżącego i J. C. o złym stanie technicznym pojazdu, w tym uszkodzeniu jego tachografu już w dniu nabycia pojazdu, co miało nie pozwalać na wykorzystanie tego pojazdu do zarobkowego przewozu rzeczy, w związku z czym pojazdem nie były wykonywane przewozy. Sąd podkreślił także, że wbrew zarzutom sformułowanym w skardze, skarżący nie przedstawił innych dowodów dla wykazania powoływanych okoliczności, w tym także na podnoszoną w oświadczeniu z dnia 12 maja 2017 r. okoliczność wysokich kosztów naprawy, co miało świadczyć o złym stanie technicznym i być powodem sprzedaży niesprawnego pojazdu. Ponadto Sąd wyjaśnił, że za brakiem wiarygodności twierdzeń skarżącego przemawiało również ewoluowanie jego stanowiska w omawianej spornej kwestii. Skarżący pierwotnie w ogóle nie wskazywał, aby przedmiotowy pojazd był przez niego użytkowany, przeciwnie – wskazywał na zły stan techniczny pojazdu - natomiast po uzupełnieniu dowodów w postępowaniu odwoławczym o informację i dane nadesłane przez operatora elektronicznego systemu poboru opłat skarżący w piśmie z dnia 1 grudnia 2017 r. wyjaśnił, że w dniach 28-29 września 2016 r. pojazd przemieszczał się z miejsca zamieszkania skarżącego do miejscowości P.i nie był to przewóz towarów, przy czym skarżący nie przedstawił jakichkolwiek dowodów potwierdzających podniesione okoliczności. W związku z tym Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie. Zdaniem Sądu nie zasługiwały także na podzielenie argumenty skarżącego, iż w świetle wydruków z elektronicznego systemu poboru opłat należało przyjąć, iż pojazd został wykorzystany tylko w dniach 28 i 29 września 2016 r. Sąd wyjaśnił w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym, że okoliczność zarejestrowania jazdy samochodu skarżącego w systemie poboru opłat elektronicznych jedynie w dniach 28 i 29 września 2016 r. na określonych odcinkach dróg nie wyłączała możliwości jego używania w innych dniach na drogach nieobjętych systemem elektronicznego poboru opłat. Wobec powyższego, Sąd pierwszej instancji z omówionych przyczyn jako prawidłowe uznał stanowisko organu, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do nałożenia na skarżącego kary przewidzianej w lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym za okres od dnia 1 września 2016 r. do dnia 10 lutego 2017 r. Ponadto, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie zachodziły także podstawy do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do pozostałych naruszeń stwierdzonych podczas kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego. Okoliczności stanowiące podstawę ustalenia zaistnienia tych naruszeń ujawnione zostały w protokole kontroli. Przy tym skarżący nie kwestionował ustaleń w tym zakresie zawartych w zaskarżonej decyzji, jak również nie ma ku temu podstaw w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego. Jednocześnie Sąd za prawidłową uznał ocenę organu odwoławczego, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiły wyjątkowe okoliczności, które w świetle art. 92b i art. 92c u.t.d. uzasadniałyby wyłączenie odpowiedzialności skarżącego za stwierdzone naruszenia. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, pod postacią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję przepisów postępowania w zakresie w istotny sposób wpływającym na wynik sprawy, w szczególności: poprzez uznanie przez Sąd, iż w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów postępowania II. przepisów postępowania, pod postacią art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego ustalonego przez organ bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny, a w szczególności okoliczności przywoływanych przez skarżącego. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Lublinie w całości i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie. III Główny Inspektor Transportu Drogowego nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej odwołując się do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. formułuje w jej petitum wyłącznie zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., a więc wskazuje na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustaw zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 176 p.p.s.a. (do którego odwołuje się kasator) skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. Wiąże się to z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być w pełni przedmiotem merytorycznego rozpoznania, powinna wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszony przez sąd ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Szczególną rolę w ramach tego specyficznego środka odwoławczego spełnia uzasadnienie skargi kasacyjnej, które powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Przez "wpływ na wynik sprawy", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest zatem uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1060/14). W związku z powyższym należy uznać, że przedstawiony w punkcie I petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest całkowicie bezzasadny. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należy przede wszystkim wiązać z naruszeniami przepisów postępowania, których dopuściły się organy orzekające w sprawie, jeżeli naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na jej wynik. Samo powołanie wymienionego artykułu nie ma żadnego znaczenia prawnego, bowiem przepis ten określa jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd w sytuacji, gdy organy dopuszczą się naruszeń konkretnych przepisów postępowania, co powinno zostać ustalone w postępowaniu sądowym. W skardze kasacyjnej, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego jej zarzutami, należy zatem wskazać konkretne przepisy procesowe, których stosowanie przez organy administracyjnie wadliwie zostało ocenione przez sąd pierwszej instancji i powiązać te przepisy z powołanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zatem konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ale ograniczająca tylko do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest nieprawidłowa i nie pozwala na przeprowadzenie kontroli zaskarżonego wyroku w ramach tej podstawy (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4260/18; wyrok NSA z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 1142/18). Podobnie za pozbawiony podstaw uznać należało zarzut opisany w punkcie II petitum skargi kasacyjnej a wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art.141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powyższy przepis może być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie prawem przewidziane elementy, zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.