IV SAB/Wa 231/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. S. i K. S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie wydania orzeczenia oddala skargę. W piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. J. i K. S., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Zarządu Dzielnicy [...] w rozpoznaniu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy ulicy [...] na terenie dzielnicy [...] w [...], zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu 5000 zł tytułem sumy pieniężnej i zasądzenie o zwrocie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podali, że w 2012 r. złożyli do organu wniosek o wydanie warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. Pierwotnie organ wydał w dniu [...] czerwca 2013 r. decyzję o odmowie wydania warunków zabudowy, bowiem nie została ona pozytywnie uzgodniona przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. SKO w [...] utrzymało decyzję Zarządu Dzielnicy w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 308/14 uchylił wyrok sądu I. instancji oraz postanowienia organów uzgadniających. Po zwrocie akt z sądu, Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. umorzył postępowanie. Pomimo tego Zarząd Dzielnicy nie wznowił postępowania z urzędu mimo wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 145 § 1 pkt 7 lub 8 K.p.a. Postępowanie zostało wznowione na wniosek strony w dniu z 25 lipca 2016 r. Skarżący podali, że do chwili obecnej organ nie załatwił sprawy, co stanowi o naruszeniu przez organ art. 36 § 1 i 2 K.p.a. W ich ocenie organ powinien z urzędu wznowić postępowanie po wydaniu postanowienia 95/16. Organ pozostawał w bezczynności od 25 lipca 2016 r. Okres bezczynności należy liczyć od daty doręczenia skarżącemu organowi postanowienia nr [...] lub po doręczeniu – od daty upływu terminu do zaskarżenia tego postanowienia tj. co najmniej od daty wydania przez skarżony organ postanowienia z [...] lipca 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że po wznowieniu postępowania, wobec zmiany zagospodarowania sąsiedztwa działki inwestycyjnej sporządzona została nowa analiza urbanistyczna. Pismem z [...] sierpnia 2016 r. organ poinformował pełnomocnika skarżących o tych czynnościach, wskazując na termin załatwienia sprawy na [...] września 2016 r. Projekt decyzji przesłano w dniu [...] sierpnia 2016 r. do uzgodnienia do Burmistrza Dzielnicy [...], który pismem z [...] sierpnia 2016 r. pozytywnie zaopiniował projekt decyzji. [...] września 2016 r. zostało wysłane zawiadomienie w trybie art. 10 K.p.a. Ostatnie zwrotne potwierdzenie odbioru organ otrzymał 4 października 2016 r. W tym samym dniu została wydana decyzja a następnie po telefonicznych próbach poinformowania o możliwości jej odbioru wysłana pełnomocnikowi skarżących. W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. skarżący zaprzeczyli próbom kontaktu telefonicznego, wskazali ponadto, że w razie braku doręczenia decyzji stronom decyzja w istocie nie istnieje, a tym samym organ może być oceniany jako pozostający w bezczynności. Wyrokiem z dnia 15 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 437/16 Sąd oddalił wniesioną skargę. Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej J. S. i K. S., wyrokiem z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. II OSK 2966/17, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie w jakim zarzuca nieuwzględnienie przez Sąd I instancji stanu faktycznego i prawnego sprawy na dzień rozpoznania skargi (wydania orzeczenia). Wskazał, że prawidłowo rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd I instancji, mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a., winien odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności prowadzenia postępowania, jak i dokonując jednocześnie oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz rozważając, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – zwaną dalej Ppsa) sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Biorąc pod uwagę wytyczne zawarte w wyroku NSA dnia 2 lutego 2018 r., sygn. II OSK 2966/17, ponowne rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że w skardze na bezczynność Zarządu Dzielnicy [...] J. i K. S. wnieśli o stwierdzenie bezczynności tego organu w dwóch okresach – pierwszym po doręczeniu organowi postanowienia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz drugim – po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Wobec tego, zgodnie z wolą skarżących, Sąd odniósł się do działania organu w tych okresach i oceniał, czy doszło do bezczynności organu w którymś z tych okresów. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji skarżących. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było to, że inwestycja nie będzie realizowana na terenach leśnym. Decyzja ta wpłynęła do organu w dniu [...] kwietnia 2016 r. (do Wydziału Architektury i Budownictwa dzielnicy [...] w dniu [...] kwietnia 2016 r.) W piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r., które wpłynęło do Urzędu Dzielnicy [...] w dniu [...] czerwca 2016 r. skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. - z uwagi na wydanie postanowienia z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...]. W piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. (doręczonym w dniu [...] czerwca 2016 r.) organ wezwał skarżących do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wznowienie postępowania, poprzez nadesłanie stosownego pełnomocnictwa. Braki formalne zostały uzupełnione w dniu [...] lipca 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. organ wznowił postępowanie w sprawie i doręczył stronom postępowania to postanowienie. W dniu [...] lipca 2016 r. wpłynęło pismo z zastrzeżeniem do planowanej inwestycji. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. zawiadomiono strony, że wniosek o wznowienie postępowania nie zostanie zakończony w ustawowym terminie. Termin załatwienia sprawy wyznaczono na dzień [...] września 2016 r. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. przekazano do uzgodnienia projekt decyzji w niniejszej sprawie. W piśmie z dnia [...] sierpnia 206 r. zaopiniowano pozytywnie projekt decyzji. W piśmie z dnia [...] września 2016 r. organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia. Zawiadomienie to doręczono pełnomocnikowi skarżących w dniu [...] września 2016r. Zwrotne potwierdzenie odbioru wpłynęło do organu w dniu [...] października 2016 r. W dniu [...] października 2016 r. Zarząd Dzielnicy [...] wydał decyzję nr [...]. Została ona doręczona pełnomocnikowi skarżących w dniu [...] grudnia 2016 r., zaś pozostałym stronom w dniach [...] listopada, [...] listopada, [...] listopada 2016 r. W dniu [...] listopada 2016 r. pełnomocnik skarżących wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Odnosząc się do ustalonego stanu faktycznego wskazać należy, że brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności organu w pierwszym z wnioskowanych terminów czyli po doręczeniu organowi postanowienia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Postanowienie to wpłynęło do organu w dniu [...] kwietnia 2016 r. Stanowiło ono podstawę do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu zarzut dotyczący bezczynności organu w zakresie wznowienia z urzędu postępowania nie może zostać uwzględniony. Wszczęcie postępowania z urzędu jest bowiem prawem organu i żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2017 r., II OSK 484/17). Pozostaje zatem do oceny kwestia bezczynności organu po wznowieniu postępowania, co miało miejsce postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. W ocenie Sądu, dla oceny bezczynności w tym zakresie istotne znaczenie ma wyrok NSA, który zapadł w niniejszej sprawie. W wyroku tym wskazano bowiem, że "z treści art. 149 § 1 pkt 1–3 Ppsa wynika, że sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości" dalej NSA wskazał, że "możliwe jest wydanie przez wojewódzki sąd administracyjny rozstrzygnięcia w postaci oddalenia skargi ale tylko wówczas, gdy sąd ustali, że decyzja została wydana przed wniesieniem skargi, a organ nie pozostawał w bezczynności". Z ustalonego stanu fatycznego wynika, że decyzja została wydana w dniu [...] października 2016 r., doręczona stronom w listopadzie i grudniu 2016 r., w dniu [...] listopada 2016 r. skarżący wnieśli zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (k.9 akt sądowych). Skarga zaś została wniesiona w dniu [...] listopada 2016 r. (wpłynęła do organu w dniu [...] listopada 2016 r.). W ocenie Sądu brak jest podstaw do kwestionowania, że decyzja w niniejszej sprawie została wydana przed wniesieniem skargi. Datę wydania decyzji potwierdza również metryka sprawy. Wobec tego w świetle przytoczonej argumentacji NSA brak jest podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność, w sytuacji gdy organ zakończył postępowanie nie tylko przed wniesieniem skargi ale również przed wniesieniem zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Porządkowo zauważyć należy, że NSA przytoczył również w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. II OSK 2966/17 wywody dotyczące wydania przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jednak nie znajdują one zastosowania ponieważ, jak już wyjaśniono, skarga w niniejszej sprawie została wniesiona już po wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie. NSA wskazał ponadto, że wydanie decyzji nie jest wprowadzeniem decyzji administracyjnej do obrotu prawnego. Oświadczenie woli organu administracji publicznej nie zostaje bowiem uzewnętrznione przez jego zakomunikowanie jednostce, co pozbawia bytu prawnego w zakresie możliwości wywołania skutku prawnego. W rozpoznawanej sprawie decyzja została wydana przed wniesieniem skargi na bezczynność do Sądu jednakże doręczona stronom już po wniesieniu takiej skargi. Pozostaje zatem do oceny kwestia, czy w momencie wnoszenia skargi na bezczynności organ pozostawał w bezczynności w związku z jej niedoręczeniem. Nie ulega kwestii, że organ "wydał" decyzję poprzez jej "sporządzenie", a następnie podjął czynność jej doręczenia. W postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy poprzedza moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z jej rozstrzygnięciem. Chwila wydania decyzji jest wobec tego datą jej sporządzenia, a nie doręczenia stronie (por. wyroki NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. I OSK 238/15, 15 stycznia 2014 r., sygn. II GSK 1798/12). Tak więc dla oceny czy w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ załatwił sprawę znaczenie ma data wydania decyzji, a nie data jej doręczenia stronie. Prezentowany pogląd jest zbieżny z uzasadnieniem nadania nowego brzmienia art. 149 § 1 Ppsa ustawą z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015, poz. 658). W uzasadnieniu do projektu nowelizacji Ppsa (druk sejmowy nr 1633/VII kadencja) stwierdzono: "Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości". Wobec tego intencją ustawodawcy, było wzięcie pod rozwagę stanu sprawy administracyjnej z daty wnoszenia skargi. Ponadto postępowanie bowiem w sprawie skargi na bezczynność nie może służyć ocenie prawidłowości zakończonego postępowania. Podsumowując należy stwierdzić, że celem skargi na bezczynność nie jest bowiem samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. W przyjętym stanie faktycznym taki stan nie zaistniał, ponieważ zarówno w dacie złożenia skargi, jak i orzekania przez Sąd, Prezydent [...] - nie pozostawał w zwłoce, gdyż załatwił sprawę ponad w październiku 2016 r. W tej sytuacji skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Ppsa. Z uwagi na to, że zachodziła przesłanka z art. 119 pkt 4 Ppsa (przedmiotem skargi jest bezczynność) Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym w trybie art. 120 Ppsa.