II OSK 1787/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 706/18 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. S. W. na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie podziału dzielnicy na okręgi wyborcze postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 15 maja 2018 r. w sprawie II SA/Wa 706/18 odrzucił skargę M. S. W. na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie podziału dzielnicy na okręgi wyborcze. W uzasadnieniu wskazano, że art. 50 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiera ogólne odesłanie do innych ustaw przyznających prawo do wniesienia skargi. Unormowanie zawarte w art. 50 § 1 ma charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialls. Stosownie do art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. 2018, poz. 130), “przepis art. 420 Kodeksu wyborczego w brzmieniu dotychczasowym stosuje się odpowiednio, z tym, że na orzeczenie Państwowej Komisji Wyborczej przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w terminie 3 dni od daty podania orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej do publicznej wiadomości. Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w ciągu 5 dni od dnia jej wniesienia i wydaje orzeczenie. Od orzeczenia sądu administracyjnego przysługuje prawo wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w ciągu 5 dni i wydaje orzeczenie". Z kolei stosownie do treści art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego, przed jego zmianą, na ustalenia rady gminy w sprawach okręgów wyborczych wyborcom, w liczbie co najmniej 15 przysługuje prawo wniesienia skargi do komisarza wyborczego w terminie 5 dni od daty podania do publicznej wiadomości uchwały, o której mowa w art. 419 § 4. Komisarz wyborczy rozpoznaje sprawę w terminie 5 dni i wydaje postanowienie, doręczając je niezwłocznie wnoszącym skargę oraz radzie gminy (§ 1). Od postanowienia komisarza wyborczego przysługuje odwołanie do Państwowej Komisji Wyborczej w terminie 5 dni od daty jego doręczenia. Od orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej nie przysługuje środek prawny (§ 2). Zdaniem Sądu I instancji przepis art. 420 Kodeksu wyborczego zatem wyczerpująco reguluje procedurę wnoszenia skarg w sprawach podziału na okręgi wyborcze. Jednoznaczne brzmienie przepisu szczególnego wyłącza możliwość wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej przez m. s. W. reprezentowane przez Prezydenta m. s. W., bowiem podmiotem legitymowanym przez ten przepis do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, a zatem i uprawnionym do wniesienia skargi na postanowienie Komisarza Wyborczego i uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej, jest wyłącznie rada gminy (miasta) oraz grupa wyborców. Przepis art. 420 Kodeksu wyborczego nakazuje doręczyć postanowienie Komisarza Wyborczego radzie gminy oraz grupie wyborców, przyznając jedynie tym podmiotom status strony postępowania. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, zaskarżona uchwała skierowana została wyłącznie do T. R. (wyborcy) oraz Komisarza Wyborczego w Warszawie I i tylko im została doręczona. Natomiast skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło M.S. W. reprezentowane przez Prezydenta m.s. W. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia w oparciu o akta sprawy i powołane wyżej przepisy, by uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej w sprawie podziału gminy na okręgi wyborcze, poza grupą wyborców i radom gminy, służyło innym podmiotom. Państwowa Komisja Wyborcza w odpowiedzi na skargę słusznie zatem zauważa, że w świetle art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest Rada m. s. W., nie zaś M. S. W. reprezentowane przez Prezydenta m. s. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na powyższe postanowienie skargę kasacyjną wniosło M. S. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. : 1. art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) przez uznanie, iż m.s. W. nie przysługuje legitymacja do złożenia skargi na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej, 2. art. 26 ust. 1 w zw. z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.), przez uznanie, że Prezydent m.s. W. nie jest uprawniony do reprezentacji m.s. W. w niniejszej sprawie, a w konsekwencji odmowę uznania legitymacji procesowej m.s. W. reprezentowanej przez Prezydenta m.s. W., 3. art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 130) w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie skutkujące stwierdzeniem braku legitymacji procesowej m.s. W. podczas gdy ww. przepisy, które powinny zostać zastosowane, nie formułują ograniczeń jeśli chodzi o legitymację procesową uprawniającą do złożenia skargi na uchwałę PKW; 4. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi m.s. W. jako wniesionej przez podmiot któremu ustawa szczególna nie przyznała legitymacji skargowej, mimo że ani art. 12 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych ani art. 50 § 2 nie zawęził kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi na uchwałę PKW; 5. art. 420 § 1 Kodeksu Wyborczego przez jego niewłaściwą interpretację skutkującą stwierdzeniem, iż jedynie Radzie m.s. W. oraz grupie wyborców przysługuje uprawnienie do złożenia skargi do Sądu Administracyjnego na uchwałę PKW, podczas gdy przepis ten nie reguluje zaskarżania orzeczeń PKW; 6. art. 165 § 2 Konstytucji przez przyjęcie przez WSA, iż jedynie Rada m.s. W. ma legitymacje do zaskarżenia uchwały PKW z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...], podczas gdy zastosowanie takiej wykładni oznacza, iż m.s. W. zostaje pozbawione ochrony sądowej ze względu na wymogi wynikające z art. art. 12 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych dotyczące m in. miejsca publikacji uchwały PKW, terminu jej zaskarżenia. Z ostrożności procesowej podniesiono zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi mimo braku wezwania pełnomocnika m.s. W. do uzupełnienia braku formalnego w postaci niezłożenia pełnomocnictwa do reprezentowania Rady m.s. W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Ustawą z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. 2018 poz. 130) wprowadzono zmiany w ustawie z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks Wyborczy (Dz.U. z 2017 r. poz. 15 ze zm.) w tym zmieniono art. 420 normując zaskarżalność postanowień komisarza wyborczego, a następnie zaskarżalność postanowień Państwowej Komisji Wyborczej. Według art. 420 § 1 nowego brzmienia Kodeksu wyborczego "Na postanowienie komisarza wyborczego w sprawach okręgów wyborczych zainteresowanej radzie gminy, a także wyborcom w liczbie co najmniej 15, przysługuje prawo wniesienia skargi do Państwowej Komisji Wyborczej w terminie 3 dni od daty podania do publicznej wiadomości postanowienia, o którym mowa w art. 419 § 4. Państwowa Komisja Wyborcza rozpoznaje sprawę w terminie 5 dni i wydaje postanowienie, doręczając je niezwłocznie wnoszącemu skargę oraz komisarzowi wyborczemu". W art. 420 § 2 nowego brzmienia Kodeksu wyborczego unormowano zaskarżalność na drodze postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiąc "Na postanowienie Państwowej Komisji Wyborczej przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w terminie 3 dni od daty podania postanowienia Państwowej Komisji Wyborczej do publicznej wiadomości. Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w ciągu 5 dni od dnia jej wniesienia i wydaje orzeczenie. Od orzeczenia sądu administracyjnego przysługuje prawo wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w ciągu 5 dni i wydaje orzeczenie". To nowe brzmienie art. 420 nadano w powołanej ustawie z 11 stycznia 2018 r. w art. 5 pkt 110. W przepisie końcowym tej ustawy w art. 19 unormowano wejście w życie, stanowiąc, że ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem między innymi art. 5 pkt 110, stanowiąc, że wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2019 r. W okresie przejściowym materię będącą przedmiotem regulacji w art. 420 w nowym brzmieniu Kodeksu wyborczego, unormowano w art. 12 ust. 3 powołanej ustawy z 11 stycznia 2018 r., stanowiąc "Przepis art. 420 ustawy, o której mowa w art. 5, w brzmieniu dotychczasowym stosuje się odpowiednio, z tym, że na orzeczenie Państwowej Komisji Wyborczej przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w terminie 3 dni od daty podania orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej do publicznej wiadomości. Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w ciągu 5 dni od dnia jej wniesienia i wydaje orzeczenie. Od orzeczenia sądu administracyjnego przysługuje prawo wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w ciągu 5 dni i wydaje orzeczenie". Artykuł 12 ust. 3 powołanej ustawy z 11 stycznia 2018 r. odsyła do odpowiedniego stosowania art. 420 Kodeksu wyborczego w dotychczasowym brzmieniu. Odesłanie do odpowiedniego stosowania wymaga ustalenia, czy ze względu na zmiany wprowadzone w Kodeksie wyborczym ma zastosowanie. Uwzględniając regulację art. 12 ust. 1 ustawy z 11 stycznia 2018 r. nie ma podstaw do odrzucenia stosowania art. 420 w dotychczasowym brzmieniu. Artykuł 420 Kodeksu wyborczego wyznacza legitymację do złożenia skargi do komisarza wyborczego. Powołaną ustawą z 11 stycznia 2018 r. uregulowano weryfikację na drodze postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiąc, że od orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej przysługuje prawo do wniesienia skargi. Artykuł 420 Kodeksu wyborczego w związku z art. 12 ust. 1 powołanej ustawy z 11 stycznia 2018 r. wyznacza wyczerpująco legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wyborcom, w liczbie co najmniej 15 oraz radzie gminy. Wyczerpująca regulacja w art. 420 i art. 12 powołanej ustawy z 11 stycznia 2018 r. nie daje podstaw do stosowania art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargi unormowane przepisami Kodeksu wyborczego są odrębnym rodzajem skarg, od skarg regulowanych w art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należą do skarg, o których stanowi art. 3 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 3 § 3 powołanej ustawy: "sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach". Zarzut naruszenia art. 50 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Nie można podzielić stanowiska, że m.s. W. jest pozbawione ochrony sądowej, skoro legitymację do wniesienia skargi przyznano radzie gminy (radzie miasta), która ma pełną możliwość prawną wykorzystania tej drogi. Pozostaje to w pełnym zakresie jej woli, której nie może wyrazić prezydent miasta. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z 8 marca 1994 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2017 poz. 1875 ze zm.), prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy. Artykuł 30 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że prezydent miasta wykonuje uchwały. Dla zaskarżenia orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej niezbędne jest wyrażenie woli przez radę gminy (miasta) o zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z pełnomocnictwa ogólnego udzielonego prezydentowi nie można wyprowadzić umocowania do wyrażenia woli rady gminy (miasta), skoro wyraźnie przesądza o tym przepis ustawy ustrojowej, wyznaczając prezentowi właściwość do wykonywania uchwał, a nie przejmowania wykonywania samoistnie prawa o wyrażeniu woli przyznanej organowi stanowiącemu. Przesądził o takim ukształtowaniu roli przedstawiciela gminy art. 98 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym stanowiąc: "Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze". Szczególna regulacja w Kodeksie wyborczym procedury zaskarżenia orzeczeń Państwowej Komisji Wyborczej nie daje podstaw do zastosowania bogatego orzecznictwa co do skutków prawnych braku uchwały w dniu złożenia skargi do sądu administracyjnego. Brak uchwały rady gminy (miasta) o zaskarżeniu orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej ma konsekwencje dla stwierdzenia, że skarga wniesiona przez prezydenta (wójta, burmistrza) jest wniesiona przez podmiot nie mający legitymacji. Realizacja prawa do sądu należy zatem wyłącznie do rady gminy (miasta). W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie jest zasadna, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.