III OSK 236/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1409/17 w sprawie ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu targowiska I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Gminy D. na rzecz Wojewody Podkarpackiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1409/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę Wojewody Podkarpackiego i stwierdził nieważność: § 3, § 5, § 8, § 10 pkt 3, 5 i 6, § 11, § 12, § 18 pkt 1, § 22 i § 24 pkt 2 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Gminy w D. z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie ustalenia regulaminu targowiska Gminy D.. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że w wyniku oceny legalności zaskarżonej uchwały uznał, że część zapisów jej załącznika stanowiącego regulamin targowiska (odpowiadająca większości podniesionych przez Wojewodę zarzutów) uchybia prawu w stopniu istotnym, uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności. Uznając, że w świetle art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) dalej w skrócie u.s.g., Radzie Gminy D. nie przysługiwała kompetencja do wskazania konkretnego podmiotu mającego prawo administrować targowiskiem gminny, a tym bardziej określania jego zadań i obowiązków, gdyż gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Sąd stwierdził nieważność § 3 stanowiącego, że targowisko jest prowadzone i zarządzane w imieniu Gminy D. przez Gminny Zakład Komunalny Sp. z o.o. z siedzibą w B., określany jako "prowadzący targowisko" oraz odnoszących się do jego zadań: § 12 i § 18 pkt 1, oraz § 24 pkt 2, zgodnie z którym opłatę targową oraz inne opłaty pobiera prowadzący targowisko posiadający identyfikator, który zobowiązany jest do wydawania pokwitowań (bilet opłaty targowej). W ocenie Sądu wadliwa okazała się również regulacja zawarta w § 5 regulaminu stanowiącym, że w inne dni niż określone w § 4 (tj. każda środa tygodnia od godz. 6 do godz. 15) targowisko może być czynne na wniosek handlowców. Wskazano, że zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. określenie dni i godzin otwarcia targowiska należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. Ewentualne dopuszczenie możliwości prowadzenia handlu na targowisku w dodatkowe dni (w innych terminach niż wskazane w § 4 uchwały), powinno zostać w sposób kompletny i nie budzący wątpliwości określone w jego regulaminie, których to uprawnień rada gminy jako wyłącznie właściwa w tym przedmiocie nie może scedować na inny podmiot. Z § 5 w istocie nie wynika w jakim trybie i do kogo taki wniosek mógłby być złożony, jaki podmiot byłby uprawniony do jego załatwienia, a nawet jaka minimalna liczba handlowców mogłaby z taką inicjatywą wystąpić. Wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlegał także § 8 określający, że osoby prowadzące handel na targowisku zobowiązane są do posiadania przy sobie dokumentu tożsamości i ważnego dowodu uiszczenia opłaty targowej. Dokonane tą regulacją przekroczenie przez Radę Gminy ustawowego upoważnienia wynika z braku po stronie organów jednostek samorządu terytorialnego prawa do legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości, zwłaszcza że jedynym wymogiem wiążącym się z prowadzeniem sprzedaży na terenie targowiska jest obowiązek uiszczenia opłaty targowej za każdy dzień sprzedaży. Przepis ten nie koreluje nadto z § 6 uchwały, według którego uprawnionymi do handlu na targowisku są oprócz osób fizycznych, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, względem których żaden analogiczny wymóg nie został przewidziany. Zawarte w § 10 pkt 3 regulaminu zapisy "artykuły szkodliwe dla zdrowia", "stanowiące zagrożenie życia ludzkiego" oraz "artykuły zepsute" są, zdaniem Sądu, na tyle nieostre i niejednoznaczne znaczeniowo, że w praktyce prowadzonej na targowisku działalności handlowej nastręczałaby poważne trudności interpretacyjne (także co do tego, jaki podmiot miałby o tym decydować). Samoistne objęcie zakazem sprzedaży artykułów wyłączonych z obrotu na mocy przepisów zawartych w aktach wyższego rzędu - rangi ustawowej (zakaz sprzedaży artykułów sfałszowanych, fałszywie oznaczonych i pochodzących z kradzieży) nie pozwalają na uznanie ich zgodności z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Uwagi te odniesiono także do wyrażonego w pkt 5 bliżej nieoznaczonego zezwolenia na sprzedaż kaset magnetofonowych i magnetowidowych oraz płyt CD i DVD, handel którymi nie podlega szczególnej reglamentacji prawnej (z oczywistych względów mających oparcie w stosownych przepisach karnych, zabronione jest rozpowszechnianie tego typu nośników stanowiących nielegalne kopie nośników oryginalnych, do czego ww. regulacja się nie odnosi), a także do ogólnikowo opisanej w pkt 6 sprzedaży towarów bez wymaganych oznaczeń i atestów (art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń penalizuje jedynie wprowadzanie do obrotu towaru bez wymaganych oznaczeń przez przedsiębiorców). Akt prawa miejscowego winien zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, nie zaś umożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Sąd podniósł nadto, że Rada Gminy przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. ustanawiając w § 11 regulaminu, że sprzedaż środków spożywczych wymagających zabezpieczenia przed wpływem temperatury i nasłonecznienia może być prowadzona wyłącznie za pomocą specjalistycznych środków transportu. Wiążące określenia sposobu prowadzenia sprzedaży w odniesieniu do środków spożywczych wynikają z uregulowań zawartych w aktach wyższego rzędu (ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2017 r. poz. 149 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych(Dz.U. WE L 139)), które nie przewidują wymogu korzystania w ww. zakresie ze specjalistycznych środków transportu. W § 22 uregulowano kwestie dotyczące uwidaczniania cen na wystawionych do sprzedaży towarach, które zostały już objęte ustawą z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U. z 2017 r. poz. 1830 z późn. zm.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (Dz. U. z 2015 r. poz. 2121). Pozostałe zagadnienia związane ze stosowaniem na targowisku przewidzianych przez regulamin jednostek miar oraz używaniem narzędzi pomiarowych także są wyczerpująco unormowane w ustawie z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz. U. z 2018 r. poz. 376) oraz wydanych do niej aktach wykonawczych. Sąd podkreślił, że niedopuszczalne w ramach delegacji ustawowej są działania organu polegające na ponownej regulacji materii już objętej inną regulacją ustawową; w ramach tego wyłączona jest nie tylko modyfikacja norm o charakterze powszechnie obowiązującym, ale także ich ponowne powtarzanie (mylnie wskazujące na prawo danego organu do wiążącego ustalania objętych nim zagadnień). Mając na względzie opisane wyżej rażące naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) dalej w skrócie P.p.s.a., stwierdził nieważność wymienionych zapisów. Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2018 r. Sąd uzupełnił wyrok z dnia 20 lutego 2018 r. w ten sposób, że dotychczasową treść sentencji oznaczył jako pkt "I" i dodał po nim pkt "II", w którym zasądził od Rady Gminy w D. na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rad Gminy D., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu targowiska i błędne uznanie, że w sprawie zaistniały okoliczności upoważniające Sąd do stwierdzenia nieważności części zaskarżonej uchwały Rady Gminy D.; 2) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności części przepisów zaskarżonej uchwały Rady Gminy D. w sytuacji, w której przedmiotowe przepisy zastały uchwalone w ramach uprawnienia do wydania aktu prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, wymagającym prawidłowego zredagowania zarzutów. Stąd prawo do sporządzenia tego środka zaskarżenia ustawodawca ograniczył, co do zasady, do profesjonalnych pełnomocników wykonujących zawód adwokata lub radcy prawnego (art. 175 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z powołanym już art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię prawa materialnego lub niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego. Przez "błędną wykładnię" należy rozumieć nieprawidłowe wyinterpretowanie treści normy prawnej zawartej w danym przepisie. Natomiast "niewłaściwe zastosowanie" polega na błędzie w subsumcji, czyli wadliwym uznaniu, że ustalony w danej sprawie stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać, czy to naruszenie polegało na błędnej wykładni danego przepisu, czy też Sąd dokonał prawidłowej wykładni, ale niewłaściwie dany przepis zastosował. W tej zaś sprawie strona skarżąca kasacyjnie jedynie wskazała na naruszenie prawa materialnego nie precyzując w samym zarzucie skargi kasacyjnej postaci tego naruszenia. Tym niemniej nie chcąc pozbawić strony skarżącej prawa do sądu i kierując się poglądem wyrażonym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010/1/1), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie podlega merytorycznemu rozpoznaniu w takim zakresie, w jakim pozwalają na to zawarte w niej zarzuty. Jedynie z uzasadnienia skargi kasacyjnej można domyślać się, że w istocie zawarty w niej zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego sprowadza się do niewłaściwego zastosowania art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. zgodnie z którym błędnie Sąd pierwszej instancji uznał, że ustalenie w akcie prawa miejscowego zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oznacza zakaz wprowadzenia takich zasad w akcie prawa miejscowego, jeżeli są one już uregulowane w odrębnych przepisach. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie powtórzenie w uchwale organu stanowiącego gminy treści przepisów znajdujących się w aktach wyższej rangi nie stanowi podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i unieważnienia przepisów aktu prawa miejscowego. Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie jest niezasadne. Przepisy regulujące zakazy sprzedaży (wprowadzania do obrotu) środków spożywczych szkodliwych dla zdrowia lub życia człowieka zostały uregulowane zarówno w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2017 r. poz. 149, z późn. zm.), jak i w art. 14 ust. 1 i 2 lit. a rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.2002.31.1). Wprowadzenie do obrotu środka spożywczego powszechnie spożywanego szkodliwego dla zdrowia lub życia człowieka podlega stosownie do art. 96 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, karze grzywny, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. Nie budzi najmniejszych wątpliwości, co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że przepisy regulujące zakazy wprowadzania do obrotu środków spożywczych szkodliwych dla zdrowia lub życia człowieka zostały uregulowane w przepisach wyższej rangi niż akty prawa miejscowego. Tym samym ponowne uregulowanie w akcie hierarchicznie niższej rangi tej samej materii, która już została uregulowana w akcie wyższej rangi narusza konstytucyjne zasady hierarchicznej zależności aktów normatywnych wyrażonej w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 94 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu mogą wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Powyższą zasadę potwierdza art. 40 ust. 1 u.s.g. stanowiąc, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wynika zaś, że na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie ustalenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ustalając zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej organ gminy ograniczony jest istniejącymi w tym zakresie przepisami rangi ustawowej. Oznacza to, że jeżeli korzystanie z targowiska gminnego polega przede wszystkim na dokonywaniu na jego terenie sprzedaży, to zasady tejże sprzedaży rada gminy może określić tylko w takim zakresie, w jakim nie jest to już określone w innych aktach normatywnych, a w szczególności w ustawach lub przepisach powszechnie obowiązujących pochodzących od organów Unii Europejskich. Potwierdza to § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) zgodnie z którym w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Także w orzecznictwie sądowym zakaz powtórzeń przepisów ustaw w aktach prawa miejscowego nie budzi najmniejszej wątpliwości (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II FSK 278/19, opubl. w Lex nr 2693365; wyrok NSA z 25 maja 2017 r. sygn. akt https://sip.lex.pl/ - /jurisprudence/522433363/1/ii-osk-2462-15-wyrok-naczelnego-sadu-administracyjnego?cm=URELATIONSLex nr 2339667; wyrok NSA z 27 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 2253/15, opubl. w Lex nr 2002180). Powtórzenie w treści załącznika do uchwały Rady Gminy w D. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu targowiska Gminy D. przepisów już obowiązujących rangi ustawowej stanowiło istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Drugi z podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej jest niezasadny. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności części przepisów zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwały. Przepis ten ma charakter wynikowy co oznacza, że może on zostać skutecznie podniesiony jako zarzut skargi kasacyjnej, jeżeli skarżący kasacyjnie wykaże, że w postępowaniu kontrolowanym przez Sąd pierwszej instancji doszło do takich uchybień, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie jedynie art. 147 § 1 P.p.s.a. bez przytoczenia konkretnych przepisów postępowania nie spełnia wymagań podstawy kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje, jakie to uchybienia przepisów postępowania zostały dokonane przez Sąd pierwszej instancji lub jakich to uchybień Sąd ten nie dostrzegł. Jedyny zarzut, jaki został w skardze kasacyjnej podniesiony to zarzut naruszenia prawa materialnego, który został przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznany. Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro wyrok Sądu pierwszej instancji w pełni odpowiada prawu, a zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą przed Sądem pierwszej instancji, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok uwzględniający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od Gminy D. zasądzić na rzecz Wojewody Podkarpackiego kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony przeciwnej do strony skarżącej kasacyjnie, obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).