II OSK 1903/16

Dnia 22 czerwca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2551/15 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do najlepszego stanu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2 odstępuje od zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2551/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze J. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2015 r., znak [...], w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...], Stołeczny Konserwator Zabytków nakazał J. S. w terminie czterech miesięcy doprowadzenie zabytku - układu urbanistycznego [...] w Warszawie do poprzedniego stanu, poprzez wykonanie następujących prac na elewacjach budynku przy ul. [...], stanowiącego element tego układu: - usunięcie warstwy styropianu znajdującego się na wszystkich elewacjach budynku na wysokości pierwszego piętra, -usunięcie okładziny z płytek ceramicznych znajdujących się pod balkonami, na wysokości pierwszego piętra, od strony ul. [...] i od strony podwórza, oraz usunięcie śladów pozostałych na elewacjach po mocowaniach ww. elementów i uzupełnienie ubytków tynku powstałych w wyniku demontażu ww. elementów; uzupełnienia należy wykonać materiałem o identycznych właściwościach i kolorystyce jak istniejący tynk na elewacji budynku. Od decyzji tej odwołanie złożył J. S. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., l.dz. [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...], Stołeczny Konserwator Zabytków orzekł o: 1. zobowiązaniu do doprowadzenia zabytku - układu urbanistycznego strefy ochrony konserwatorskiej [...] w Warszawie do jak najlepszego stanu, w terminie czterech miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, poprzez wykonanie następujących prac na elewacjach budynku przy ul. [...], stanowiącego element tego układu: -usunięcie warstwy styropianu znajdującego się na wszystkich elewacjach budynku na wysokości pierwszego piętra, - usunięcie okładziny z płytek ceramicznych znajdujących się pod balkonami, na wysokości pierwszego piętra, od strony ul. [...] i od strony podwórza, - usunięcie śladów pozostałych na elewacjach po mocowaniach ww. elementów i uzupełnienie ubytków tynku powstałych w wyniku demontażu ww. elementów; uzupełnienia należy wykonać materiałem o identycznych właściwościach i kolorystyce jak istniejący tynk na elewacji budynku, 2. odstąpieniu od wydania nakazu w zakresie zamontowanego na elewacji oświetlenia. Od decyzji tej odwołanie złożył J. S. Podniósł, ze wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego nie oznacza samo przez się, że ochrona rozciąga się na poszczególne obiekty lub zespoły budowlane położone na jego terenie. Budynek przy ulicy [...] nie jest zaś wpisany do rejestru zabytków. Nie było więc podstaw do zastosowania art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Minister powołał treść art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 oraz art. 45 ust. 1, art. 45 ust. 2 w zw. z art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz dokonał wykładni art. 45 ust. 1 ww. ustawy. Wskazał, że jak wynika z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami, do rejestru zabytków wpisuje się zarówno pojedyncze dzieła architektury i budownictwa (pkt c), jak i części lub zespoły nieruchomości gruntowych i budynków, w rodzaju historycznych zespołów budowlanych oraz układów urbanistycznych czy ruralistycznych. Zakres ingerencji organu ochrony zabytków w planowane lub podejmowane przy obiekcie (obszarze) wpisanym do rejestru prace, roboty lub inne działania, jest uzależniony od przedmiotu ochrony konserwatorskiej, określonego w decyzji wpisującej zabytek do rejestru. W ocenie Ministra, przedmiotem ochrony w niniejszej sprawie jest nie tylko układ urbanistyczny, ale także zespół budowlany. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podzielił pogląd Stołecznego Konserwatora Zabytków, że prace wykonane przy budynku położonym przy ul. [...] w Warszawie, mają negatywny wpływ na stan zachowania zabytkowego zespołu budowlanego. Przedmiotowy budynek stanowi jeden z oryginalnych elementów tego zespołu. Jego cechą charakterystyczną jest prosta forma, która podlega ochronie konserwatorskiej. Nakazane działania są niezbędne dla przywrócenia tego zabytku do stanu jak najlepszego. Skargę na powyższą decyzję złożył J. S. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w której dotyczy ona zobowiązania do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu. Ocieplenie styropianem wykonał z uwagi na zły stan ściany zewnętrznej i potrzebę ocieplenia mieszkania. Wskazał, że jest możliwe dalsze ocieplenie pozostałych części budynku. Wzmocnienie ściany przy stolarce okienno-drzwiowej było konieczne dla wzmocnienia zabezpieczenia przed wyważeniem. Zabezpieczenie to wykonał po dokonaniu włamania do jego mieszkania właśnie poprzez wyważenie drzwi balkonowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Ustalił, że decyzją z dnia [...] czerwca 1979 r. w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków, zarządzono wpisanie do rejestru zabytków Miasta Stołecznego Warszawy pod numerem [...] strefę ochrony konserwatorskiej "[...]". W uzasadnieniu wskazano: "wartość artystyczna i zabytkowa. Zabudowa [...] wraz z siatką ulic jest jednolitym zespołem architektonicznym, który powstał w latach międzywojennych XX w. Większość obiektów na tym terenie to dzieła przodujących architektów wówczas działających." Sąd wywodził, że wpisu strefy konserwatorskiej "[...]" dokonano w czasie obowiązywania ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10, poz. 48). Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.) nie zawiera definicji "strefa ochrony konserwatorskiej", jednakże stosownie do przepisów przejściowych tej ustawy - art. 140 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, decyzje ostateczne wydane na podstawie ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury zostały zachowane, a zgodnie z art. 142 ust. 1 tej ustawy, dobra kultury uznane za zabytek na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 29, poz. 265, ze zm.), a także wpisane do rejestru na podstawie ustawy, o której mowa w art. 140 ust. 1, stają się zabytkami wpisanymi do rejestru w rozumieniu niniejszej ustawy, zgodnie natomiast z ust. 2, zabytki nieruchome uznane za pomniki historii na podstawie dotychczasowych przepisów stają się pomnikami historii w rozumieniu niniejszej ustawy. Sąd uznał, że przez "strefę ochrony konserwatorskiej", o czym mowa w ustawie z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, należy rozumieć zabudowę [...] wraz z siatką ulic, stosownie zaś do art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – można przyjąć, iż jest to "historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny - przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg". Zdaniem Sądu, wpisanie do rejestru zabytków historycznego założenia urbanistycznego nie oznacza, że wszystkie budowle na tym terenie są zabytkami; jeśli budowle te mają same wartość zabytkową, powinny być wpisane oddzielnie do rejestru zabytków. Przedmiotem decyzji z 1979 r. nie jest wpisanie do rejestru zabytków budynku przy ul. [...] ze względu na szczególne wartości tego budynku, lecz do rejestru zabytków wpisano strefę ochrony konserwatorskiej [...], ze względu na, jak wskazano w uzasadnieniu tej decyzji, "wartość artystyczna i zabytkowa. Zabudowa [...] wraz z siatką ulic jest jednolitym zespołem architektonicznym, który powstał w latach międzywojennych XX w." Sąd przytoczył fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2680/11, według którego, w przypadku wpisu obszarowego, co miało miejsce w niniejszej sprawie, ochronie podlegają zewnętrze cechy obiektów tworzące substancję zabytkową. Natomiast ochrona ta nie obejmuje np. wnętrza budynku oraz takich zmian zewnętrznych budynku, które mimo, że są objęte art. 36 ustawy z dnia 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to nie mają wpływu na zabytkowe wartości układu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pogląd ten podzielił i uznał, że ma on zastosowanie w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, zasadnicze znaczenie w sprawie ma to, że budynek nie będący zabytkiem, położony na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków – nie staje się z mocy prawa zabytkiem. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu, czyli zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Objęcie ochroną i opieką układu urbanistycznego, o czym mowa w art. 6 ust. 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – ochronie i opiece podlega "układ urbanistyczny" - nie oznacza, że ochrona ta rozciąga się automatycznie na poszczególne elementy tego układu, skoro ustawodawca stanowi, że ochronie podlega "układ urbanistyczny", czyli pewien obszar. Nie oznacza to więc, że wszystkie elementy tego obszaru posiadają zabytkowe cechy uzasadniające indywidualny wpis do rejestru zabytków. W decyzji o wpisie układu do rejestru, w niniejszej sprawie w decyzji z dnia [...] kwietnia 1979 r. w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków, nie wymienia się poszczególnych obiektów lecz jedynie granice tego układu określone poszczególnymi ulicami: "... od wsch. – ul. [...] /wraz z zabudową po obu stronach ulicy/; ...". Sąd przypomniał, że budynek przy ul. [...], którego współwłaścicielem jest skarżący, nie jest indywidualnie wpisany do rejestru zabytków. Tymczasem, jako podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji wskazano art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym, w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Z powyższego, zdaniem Sądu, wynika, że nie było podstaw do zastosowania tego przepisu, który odnosi się wyłącznie do zabytku wpisanego do rejestru zabytków, bowiem nieruchomości, poza wpisanymi do rejestru zabytków, również te położone w układzie urbanistycznym, nie są objęte tymi przepisami. Sąd podkreślił, że jeśli budynek znajduje się w chronionym układzie urbanistycznym, to nie znaczy, że żadne prace konserwacyjne, również zapobiegające dalszej degradacji budynku, czyli prace w ramach stanu wyższej konieczności, nie mogą być wykonane. Z materiału fotograficznego znajdującego się w aktach sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że przeprowadzony przez skarżącego ponad 10 lat wcześniej remont części przedmiotowej kamienicy nie tylko nie narusza wartości zabytkowych chronionego układu urbanistycznego ale równocześnie zapobiega dalszej degradacji budynku oraz częściowo poprawia wygląd elewacji. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że prace wykonane przy budynku przy ul. [...] w Warszawie mają negatywny wpływ na stan zachowania zabytkowego zespołu budowlanego. Zdaniem Sądu, prace te nie mają żadnego wpływu na zabytkowe wartości chronionego układu urbanistycznego. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego nie oznacza samo przez się, że ochrona rozciąga się na poszczególne obiekty lub zespoły budowlane położone na jego terenie. Wpisany jest obszar ze względu na swoje zabytkowe cechy i nie oznacza to, że ochronie konserwatorskiej podlegają wszystkie jego elementy. Nie wszystkie prace prowadzone przy położonych na terenie układu budynkach będą miały wpływ na wartości zabytkowe układu urbanistycznego, tj. na te elementy, które w ramach takiego układu podlegają ochronie konserwatorskiej. W ocenie Sądu organ nie dokonał stosownej analizy dotyczącej wpływu przeprowadzonych przez skarżącego prac na wartość zabytkową układu urbanistycznego [...] w Warszawie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ochrony zabytków zobowiązany będzie do ustalenia czy przeprowadzone przez skarżącego ponad 10 lat temu zachowawcze prace remontowe mają rzeczywiście negatywny wpływ na wartości zabytkowe chronionego układu urbanistycznego w kontekście przepisów obowiązującej ustawy, organ weźmie również pod uwagę zastosowane przez skarżącego rozwiązania materiałowe, kolorystykę czy elementy wystroju architektonicznego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 3 § 1 P.p.s.a., 134 § 1 P.p.s.a., 135 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez uchylenie obu decyzji organu wynikające z błędnego ustalenia, że przedmiotem ochrony konserwatorskiej na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 1979 r. pod nr [...] jest wyłącznie historyczny układ urbanistyczny (art. 3 pkt 12 u.o.z.o.z.), a nie historyczny zespół budowlany; - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z. poprzez uznanie, że przepis ten nie odnosi się do historycznych układów urbanistycznych; - naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, wynikające z błędnej wykładni art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z.o.z. poprzez uznanie, że przepisu tego nie stosuje się do strefy ochrony konserwatorskiej "[...]". W oparciu o powyższe zarzuty Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W piśmie z dnia 21 kwietnia 2018 r. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] wskazała, że budynek został ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków utworzonej na podstawie Zarządzenia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy odnieść się do procesowej podstawy kasacji. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uchylenie obu decyzji organu, wynikające z błędnego ustalenia, ze przedmiotem ochrony konserwatorskiej na podstawie decyzji z dnia 13 czerwca 1979 r., pod numerem 942 A jest wyłącznie historyczny układ urbanistyczny (art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), a nie historyczny zespół budowlany (art. 3 pkt 13 tej ustawy). Co prawda podstawa kasacji nie została sformułowana precyzyjnie, ale jest możliwe merytoryczne odniesienie się do spornego zagadnienia, także z punktu widzenia procesowego. Ta niedokładność polega na tym, że w sprawie rozstrzygały dwa organy, a nie jeden. Nadto, zarzucane uchybienie należałoby powiązać z uchybieniem procedury administracyjnej, które stało się przyczyną, dla której Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję. Wadliwości te nie miały jednak istotnego znaczenia. Zauważyć zaś można, że także Sąd pierwszej instancji, jakkolwiek zajął wyraźnie stanowisko co do zakresu wpisu do rejestru, to nie podał przepisu procedury administracyjnej, który organy naruszyły, mimo, że jako podstawę uchylenia decyzji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Do rejestru zabytków został wpisany zespół budowlany do którego należy budynek mieszkalny przy ulicy [...]. Na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 1979 r., wpisano do rejestru strefę ochrony konserwatorskiej "[...]" zaś w uzasadnieniu tej decyzji, jest mowa o zabudowie [...] która jest jednolitym zespołem architektonicznym. Przedmiotem ochrony jest więc zespół budowlany. Takie stanowisko w zakresie wpisania strefy ochrony konserwatorskiej "[...]" do rejestru zabytków, dokonanego pod rządami ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 88, poz. 1150 ze zm.) zostało utrwalone w orzecznictwie (patrz: wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 822/14; wyrok NSA z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 2917/13; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 972/15). Odniesienie się do materialnych zarzutów kasacji trzeba poprzedzić uwagą, że ich rozpatrywanie nie może abstrahować od okoliczności niniejszej sprawy. Postępowanie kasacyjne nie stanowi abstrakcyjnych rozważań dotyczących norm prawa materialnego, ale zajmuje się wykładnią norm mających zastosowanie w sprawie. W związku z tym, wskazać należy, że przepis art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zabytkach i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1466 ze zm.- obecnie: z 2017 r. poz. 2187 ze zm.) został w niniejszej sprawie zastosowany z uwagi na wykonanie, bez wymaganego pozwolenia, robót budowlanych przy wpisanym do rejestru zespole budowlanym będącym częścią układu urbanistycznego "[...]". Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez uznanie, że przepis ten nie odnosi się do historycznych układów urbanistycznych jest trafny w zakresie, w jakim odnosi się do zespołu budowlanego będącego częścią układu urbanistycznego. Jak stanowi art. 3 pkt 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, określenie historyczny zespół budowlany oznacza powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Taki zespół budowlany może wchodzić w skład historycznego układu urbanistycznego, o którym mowa w art. 3 pkt 12 ustawy. W przypadku wpisania do rejestru zabytków dodatkowo zespołu budowlanego (zlokalizowanego na obszarze objętego ochroną układu urbanistycznego) tj. powiązanej przestrzennie grupy budynków, przedmiotem ochrony jest także ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki m.in. ze względu na wyróżniające cechy zespołu formę architektoniczną i styl w których mieści się też wygląd elewacji (patrz: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 216/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2680/11). Skonstatować można, że Sąd pierwszej instancji przytoczył stanowisko przedstawione w wyroku z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2680/11, stwierdzając nawet, że utożsamia się z tym poglądem, ale w rzeczywistości zajął odmienne stanowisko. Roboty budowlane przy elewacji budynku wchodzącego w skład zespołu zabudowań objętych historycznym układem urbanistycznym, z mocy art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece na d zabytkami, wymagają zatem pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W razie wykonania takich robót bez wymaganego pozwolenia zachodzą warunki do zastosowania dyspozycji z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W konsekwencji trafny jest także naruszenia prawa materialnego, w zakresie niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy w odniesieniu do robót wykonanych przez skarżącego. Odnosząc się do argumentacji skarżącego, podzielonej przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którą, prace zostały wykonane w ramach stanu wyższej konieczności (zabezpieczenie przed włamaniami oraz poprawa izolacji cieplnej ściany), wskazać można, że zarówno procedury zwykłe związane z robotami budowlanymi przy zabytkach wpisanych do rejestru (art. 36 ust. 1) jak i procedury zabezpieczające zabytek wpisany do rejestru (art. 49 ust. 1, art. 50 ust. 1-3), wymagają rozstrzygnięć organów ochrony zabytków. Okoliczności na które powołuje się skarżący, nie uprawniają właściciela nieruchomości do działań samowolnych i nie uwalniają od odpowiedzialności przewidzianej w art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zauważyć jeszcze można, że nie zostało podczas kontroli przeprowadzonej przez Sad pierwszej instancji rozstrzygnięcie w zakresie doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu. Argumentacja Sądu pierwszej instancji o poprawie stanu budynku przy ulicy [...], będącej efektem wykonanych robót oraz o braku wpływu tych robót na wartości zabytkowe, oparta jest na założeniu, że zabytkiem jest tylko układ urbanistyczny. Jak wynika zaś z powyższych rozważań, nie jest to teza prawidłowa. Obarczony wskazanymi naruszeniami wyrok Sądu pierwszej instancji należało więc uchylić. Istota sprawy została wyjaśniona. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadały wymogom prawa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 207 § 2 P.p.s.a.