II OZ 843/18

Dnia 5 września 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 5 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 204/18 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi A. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o nałożeniu na skarżącego grzywny w wysokości 10000 zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki wiaty. W uzasadnieniu Sąd I instancji, powołując się na treść art. 61 § 1, 3 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał, że skarżący składając wniosek nie przedstawił konkretnych okoliczności wskazujących na jego złą sytuację materialną. Wniosek A. J. o wstrzymanie wykonania nie został poparty żadną dokumentacją przedstawiającą posiadany przez niego majątek ani aktualną sytuację finansową. Twierdzenia skarżącego, że "zobowiązany nie ma środków finansowych pozwalających na uiszczenie grzywny" to twierdzenia zbyt ogólne. Strona wnioskująca w szczególności nie wskazała, jakie konkretne skutki będzie miało wykonanie decyzji, tj. jakie składniki majątku, rachunki bankowe czy wierzytelności wnioskodawca posiada wraz z odpowiednią dokumentacją obrazującą ich posiadanie oraz jakie konkretnie skutki finansowe dla siebie wiąże z wykonaniem zaskarżonego postanowienia. Trudno jest zatem na podstawie samych tylko twierdzeń strony, niezobrazowanych żadnym dodatkowym materiałem źródłowym, ustalić wpływ wykonania zaskarżonej decyzji na sytuację majątkową strony. W konsekwencji brak powyższych danych, w połączeniu z niedołączeniem stosownych dokumentów do wniosku, uniemożliwił Sądowi zweryfikowanie, czy wykonanie decyzji odbędzie się z uszczerbkiem dla majątku wnioskodawcy, prowadząc do powstania znacznej szkody, bądź powodując trudne do odwrócenia skutki. Poza tym sama szkoda, powstała z tytułu wykonania świadczenia publicznoprawnego ma charakter restytucyjny, ponieważ wiąże się świadczeniem pieniężnym, które ze swej natury jest świadczeniem odwracalnym. Oznacza to, że w razie ewentualnego prawomocnego uwzględnienia skargi, po merytorycznym rozpoznaniu sprawy, jeśli strona poniesie szkodę z powodu niezgodnego z prawem działania organu, ma roszczenie o jej naprawienie. Zbyt niski zwrot pobranych należności, uwzględniając dodatkowe odsetki, uzasadnia dochodzenie stosownego odszkodowania. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że skoro skarżący nie uprawdopodobnił niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody, to nie można przyjąć twierdzenia, że wykonanie zaskarżonego postanowienia spowodowałoby taką szkodę, a co więcej "znaczną szkodę". Strona nie wykazała istnienia argumentów przemawiających za tym, że wykonanie postanowienia mogłoby rodzić niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł skarżący, podnosząc zarzut dotyczący naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, tymszacem jego wykonanie może doprowadzić do utraty płynności finansowej prowadzonej przez skarżącego działalności rolniczej do jego niewypłacalności i w konsekwencji upadłości prowadzonego gospodarstwa rolnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarczy zatem tak jak uczyniono to we wniosku i w zażaleniu przywołanie ww. przesłanek, lecz wymagane jest wykazanie ich istnienia. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (por. postanowienie NSA z 26 listopada 2007 r., II FZ 338-339/07). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Samo powołanie się na wystąpienie ww. przesłanek bez odniesienia ich do konkretnej sytuacji skarżącego świadczy o gołosłowności argumentacji strony skarżącej. Skarżący bowiem ani we wniosku, ani w zażaleniu nie przedstawił jaki posiada majątek aby można było ocenić, czy uiszczenie przedmiotowej grzywny może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. O wyjaśnieniu sytuacji majątkowej nie świadczą przywołane w zażaleniu okoliczności związane ze stanem zdrowia skarżącego i w związku z tym brakiem możliwości wykonywania pracy oraz ogólny wpływ suszy na wysokość plonów, a więc i wysokość osiąganego zysku. Na uwagę zasługuje, że w sformułowanym zarzucie skarżący argumentował, że wykonanie zaskarżonego postanowienia będzie miało wpływ na prowadzoną przez skarżącego działalność rolniczą. A zatem w zażaleniu tkwi wewnętrzna sprzeczność, ponieważ z jednej strony argumentuje się, że skarżący nie wykonuje pracy, a jednak – prowadzi działalność rolniczą (spodziewa się niższego zysku). Ponadto nie bez znaczenia dla rozpoznania wniosku o wstrzymanie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia powinno być też to, że nałożono ją w postępowaniu egzekucyjnym. Po pierwsze, udzielenie skarżącemu ochrony należy rozpoznać, uwzględniając rozwiązania prawne przyjęte w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a. Zgodnie z art. 125 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (§ 1). Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie (§ 2). Ochronę skarżącego reguluje również instytucja zwrócenia grzywny. Według art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Po drugie, grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, a środkiem egzekucyjnym służącym przymuszeniu do wykonania obowiązku publicznoprawnego. W sytuacji w której zachodzi potrzeba doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (także w związku z wykonaniem nakazu rozbiórki), którego uzyskanie jest zagrożone przez niewykonanie obowiązku (nakazu), należy uwzględnić to, że zobowiązany ma dostateczną ochronę przez wykonanie obowiązku, które zamyka niebezpieczeństwo dolegliwości finansowej. Zagwarantowanie wykonania obowiązku publicznoprawnego jest uzasadnieniem odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, skoro w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji skarżący ma zapewnioną ochronę, której skuteczność jest uzależniona od woli samego skarżącego (por. postanowienie NSA z 12 listopada 2015 r., II OZ 1080/15). Po trzecie, w przypadku postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia należy uwzględnić ewentualne możliwości finansowe strony skarżącej i jej sytuację życiową (por. postanowienie NSA z 8 maja 2015 r., II OSK 1029/15). Skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10000 zł. O czym już wyżej była mowa, skarżący nie wykazał, że w wyniku wykonania zaskarżonego postanowienia zaistniałoby niebezpieczeństwo, o którym mowa w przytoczonym powyżej przepisie. Nie wiadomo bowiem jak kształtuje się sytuacja finansowa skarżącego, a tym samym jaki wpływ ma ewentualne uiszczenie 10000 zł grzywny na sytuację finansową skarżącego. Skarżący nie wykazał, w jaki sposób obowiązek uiszczenia grzywny spowoduje dla niego trudne do odwrócenia skutki, bądź znaczną szkodę. Jak trafnie ocenił Sąd I instancji, skarżący nie wskazał na żadne okoliczności i nie przedstawił żadnych dokumentów, które miałyby uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu; do zażalenia załączył wyłączenie dokumentację dotyczącą stanu zdrowia, a nie majątku jaki posiada. Ponadto jego argumentacja nie uwzględnia tego, że jeszcze przed uiszczeniem grzywny może wykonać obowiązek, co w świetle art. 125 u.p.e.a. uprawnia go do ubiegania się o umorzenie nałożonej na niego grzywny w celu przymuszenia. Ponadto to od skarżącego zależy w jaki sposób zorganizuje sposób skutecznej rozbiórki wiaty, celem uchronienia się od skutków finansowych nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Brak fizycznej możliwości dokonania całkowitej rozbiórki wiaty osobiście przez skarżącego nie stanowi o zaistnieniu przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. zażalenie oddalił.