II FSK 3498/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka Sędziowie NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca) WSA (del.) Mirosław Surma po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Wójta Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 393/18 w sprawie ze skargi Wójta Gminy S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 1 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz Wójta Gminy S. kwotę 560 zł (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 26 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 393/18, Wojewódzki Sąd administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Wójta Gminy S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 1 lutego 2018 r. w przedmiocie kosztów egzekucyjnych. Stan sprawy sąd administracyjny pierwszej instancji przedstawił następująco: W piśmie z 23 października 2017 r. wójt sformułował wniosek do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S.o umorzenie kosztów egzekucyjnych w kwocie 76.950 zł, którymi, jako wierzyciel, został obciążony na mocy postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 24 sierpnia 2017 r. Postanowieniem z 6 grudnia 2017 r. organ egzekucyjny odmówił umorzenia wspomnianych kosztów egzekucyjnych. Po rozpoznaniu zażalenia na powyższe rozstrzygnięcie, postanowieniem z 1 lutego 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach utrzymał w mocy powyższe postanowienie organu egzekucyjnego. Wskazał, że fakt realizowania przez gminę zadań publicznych nie może stanowić wystarczającego powodu do uznania istnienia ważnego interesu publicznego. Zaakcentował zarazem, że wnioskodawca nie przedstawił jakiejkolwiek innej okoliczności, która mogłaby świadczyć o spełnieniu tej przesłanki i taką samą biernością wykazał się zresztą w kwestii zobrazowania swej sytuacji finansowej, gdzie jedynie ograniczył się do kontestowania miarodajności przyjętych danych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wójt zarzucił naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1) w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 poz. 267, dalej: k.p.a.) oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 1015 ze zm., dalej: u.p.e.a.) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy wadliwego postanowienia organu egzekucyjnego; art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w następstwie braku wnikliwej analizy stanu faktycznego i poprzestania na powieleniu argumentów podniesionych przez organ egzekucyjny, co w rezultacie stanowiło podstawę do przyjęcia braku istnienia ważnego interesu publicznego, jak i uzasadnienia gospodarczego przemawiającego za umorzeniem kosztów egzekucyjnych; art. 64e § 2 u.p.e.a. wobec błędnego stwierdzenia nieistnienia przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych co skutkowało odmownym załatwieniem złożonego wniosku. W odpowiedzi organ nadzoru zażądał oddalenia skargi i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skargę oddalił. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wójt zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) i art. 151 p.p.s.a. przez oparcie się przez sąd na stanie faktycznym, który nie został przez organy egzekucyjne wyjaśniony w sposób wnikliwy, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi. Na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64e § 2 u.p.e.a. przez błędną wykładnię i stwierdzenie, że nie zaistniały przesłanki do umorzenia kosztów egzekucyjnych, mimo iż pomiędzy ostatecznym ustaleniem ich wysokości a datą rozstrzygnięcia wniosku o ich umorzenie, Trybunał Konstytucyjny — wyrokiem z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 — orzekł m.in., że art. 64 § 1 pkt 4) i art. 64 § 6 u.p.e.a., w zakresie w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne lub maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi administracyjnemu pierwszej instancji, a także zasądzenie od dyrektora na rzecz wójta zwrotu kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną dyrektor izby administracji skarbowej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Zasadny jest bowiem zarzut naruszenia przepisów postępowania, a także przepisów prawa materialnego, tj. art. 64e § 2 u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli: 1) stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej; 2) za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny; 3) ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne. Zarówno sąd pierwszej instancji, jak i organy egzekucyjne skoncentrowały się w swoich wypowiedziach procesowych głównie na przesłance określonej w pkt 2, praktycznie pominęły przesłankę określoną w pkt 3 § 2 art. 64e u.p.e.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kontekście skargi kasacyjnej, żadna z tych przesłanek nie została rozpatrzona wnikliwie i z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego, co naruszało wskazane w zarzucie 1 przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie dość powszechnie się przyjmuje, że w każdym przypadku złożenia wniosku o umorzenie należnych kosztów egzekucyjnych organ egzekucyjny powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, czy zachodzą okoliczności (przesłanki) wskazane m.in. w przepisie art. 64e § 2 pkt 2) u.p.e.a. Przesłanki te powinny być oceniane indywidualnie w zależności od ustalonych okoliczności faktycznych występujących w konkretnej, rozpoznawanej sprawie (zob. wyrok NSA z 28 stycznia 2009 r., II FSK 319/08). Jednocześnie organ, w ramach tej przesłanki, powinien zbadać (pomimo, że ustawodawca nie powiązał kosztów postępowania egzekucyjnego w administracji z jego efektywnością oraz realnymi nakładami pracy organu egzekucyjnego), czy koszty egzekucyjne nie przekształciły się w dokuczliwą sankcję, w sposób nieuzasadniony obciążającą stronę zobowiązaną (zob. wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2017 r., I SA/Kr 1291/16). Skarżąca od samego początku powoływała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, jako na okoliczność, którą należało brać pod uwagę przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku. Przypomnieć tylko należy, że w wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4) u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP, a nadto, że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji. W swoich rozważaniach Trybunał wywiódł, że brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości), tak jak to ma miejsce w sprawie niniejszej, następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. Przywołany fragment w swej treści stanowi niewątpliwie argument do rozważenia za istnieniem ważnego interesu publicznego, a już na pewno wprost odnosi się do przesłanki określonej w art. 64e § 2 pkt 3) u.p.e.a. Brak reakcji ze strony sądu pierwszej instancji na tak istotną argumentację podnoszoną przez stronę jest uchybieniem, które niewątpliwie ma istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro cytowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, może stanowić podstawę do wznowienia postępowania i ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem wskazań zawartych w wyroku, które powinny być uwzględnione przy ocenie prawnych podstaw wydanej decyzji, to tym bardziej powinien być rozważony w ramach wymienionych wyżej przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych. Tak więc ponownie rozpoznając skargę, sąd pierwszej instancji odniesie się do jej zarzutów w kontekście całokształtu okoliczności sprawy, z uwzględnieniem poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazań. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 lit c) i ust. 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 pażdziernika 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).