II SA/Wa 311/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Przewodniczącego Rady [...] na uchwałę Rady [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie nadania statutów dzielnicom [...] postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. R. K., Przewodniczący Rady [...], w dniu [...] stycznia 2018 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie nadania statutów dzielnicom [...]. W skardze zarzucił naruszenie przez Radę [...] prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię, tj.: 1) art. 4b ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 2 i art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm., zwanej dalej "u.s.g.) poprzez ich niezastosowanie, 2) art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju [...] (Dz. U. z 2015 r. poz. 1438 z późn. zm., zwanej dalej "[...]") poprzez jego niezastosowanie, 3) § 68 ust. 3 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom [...] (zwanego dalej Statutem Dzielnicy), poprzez jego niezastosowanie, 4) uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2013 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami [...] (zwanej dalej uchwałą "Nr [...]") - poprzez jej niezastosowanie. Powołując się na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że skarżący nie posiada legitymacji skargowej w zaskarżeniu powyższej uchwały, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Podstawę prawną wniesionej skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2017, poz. 1875 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W aktualnym stanie prawnym skuteczne wniesienie skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi: 1. zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej; 2. skarżący wykazał naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie pierwszy warunek dopuszczalności skargi został spełniony. Sąd stwierdził jednak, że skarżący nie wykazał, by zaskarżona uchwała naruszyła jego indywidualny interes prawny. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianego interesu lub uprawnienia konkretnego obywatela lub grupy obywateli (v. wyrok TK z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (v. wyrok TK z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Skarżący powinien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (v. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego – wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły. Bezpośredniość i realność interesu dotyczy bowiem związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji powyższego, dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia chronionego prawem, podjęciem przez Radę Miasta zaskarżonej uchwały. W rozpoznawanej sprawie skarżący upatruje naruszenia jego interesu prawnego "zarówno jako radnego Rady Dzielnicy [...], jak też jako mieszkańca Dzielnicy [...]". Zdaniem skarżącego legitymację skargową w rozpoznawanej sprawie można wyprowadzić z korporacyjnego (wspólnotowego) charakteru gminy, której członkiem ex lege jest skarżący. W ocenie Sądu błędne jest stanowisko skarżącego. Należy podkreślić, że pełnienie funkcji w organach samorządu terytorialnego czy też legitymowanie się mandatem radnego (w tym przypadku radnego dzielnicy) nie ujmuje ani zwiększa uprawnień podmiotu określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g., zaś samo podważanie legalności uchwały gminy przez radnego nie świadczy jeszcze o naruszeniu jego interesu prawnego lub uprawnienia, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. (v. postanowienie WSA w Opolu z 29 września 2016 r., II SA/Op 301/16; por. też wyrok NSA z dnia 1 października 2001 r., II SA 1436/01, LEX nr 53379) Wbrew twierdzeniom skarżącego, jego interes prawny nie może być także wywodzony z korporacyjnego (wspólnotowego) charakteru gminy, której jest członkiem, albowiem jak wskazano powyżej, skarga na uchwałę w jej podjęciu nie ma charakteru actio popularis. Z samej przynależności do wspólnoty samorządowej nie wynikają bezpośrednio żadne jego indywidualne prawa lub obowiązki i w związku z tym sama ta przynależność (członkostwo we wspólnocie) nie jest źródłem interesu prawnego, legitymującego do wniesienia skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 usg. Pogląd ten jest już ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (v. postanowienie WSA w Krakowie z 10 stycznia 2013 r., III SAB/Kr 65/12; wyrok WSA w Warszawie z 15 kwietnia 2015 r., II SAB/Wa 598/14; postanowienie WSA we Wrocławiu z 13 marca 2013 r., III SA/Wr 603/12, CBOSA). Sąd podziela stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, iż zaskarżona uchwała, dotycząca zmiany granic dzielnic [...], nie zmieniła sytuacji prawnej skarżącego i w konsekwencji - nie narusza jego interesu prawnego. Zgodnie natomiast z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Wobec powyższego Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji postanowienia. Z kolei rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 postanowienia znajduje oparcie w treści art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.