VI SA/Wa 583/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędziowie Asesor WSA Joanna Kruszewska - Grońska Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W., E. K. i G. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji na wydobywanie kopaliny oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], Starosta [...] udzielił R. L. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "G." z siedzibą przy ul. [...] koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]" położonego na części działki nr [...]oraz na działce [...] obręb [...], woj. [...]. W dniu 19 grudnia 2016 r. G. K. – właściciel ww. nieruchomości, wypowiedział R. L. w trybie natychmiastowym umowę dzierżawy zawartą w dniu 22 grudnia 2015 r. z powodu rażącego pogwałcenia przez dzierżawcę warunków umowy. W dniu 13 marca 2017 r. Starosta [...] z urzędu wszczął postępowanie administracyjne dot. wygaszenia koncesji z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] udzielonej R. L. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Starosta [...] na podstawie art. 104 k.p.a., art. 38 ust. 1 pkt 2, ust. 2 w związku z art. 22 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) z urzędu stwierdził wygaśnięcie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]" położonego na części działki nr [...] oraz na działce [...] obręb [...] udzielonej R. L. wskazując, że skoro właściciel działki – G. K. wypowiedział Przedsiębiorcy umowę dzierżawy w trybie natychmiastowym, to R. L. utracił prawo do eksploatacji kruszywa, a udzielona koncesja stała się bezprzedmiotowa. Jednocześnie organ podkreślił, że wygaśnięcie koncesji nie zwalnia dotychczasowego przedsiębiorcy z wykonania obowiązków; - likwidacji zakładu górniczego w myśl przepisów działu VI rozdział 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, - rekultywacji w ciągu 5 lat od zakończenia wydobycia wyrobiska poeksploatacyjnego stosownie do przepisów ustawy z dnia 3 lutego1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.) W dniu 13 lipca 2017 r. do Starosty [...] wpłynęło odwołanie R. L. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. stwierdzającej wygaśnięcie koncesji na wydobywanie kopaliny oraz zniesienie terenu i obszaru górniczego ustalonego ww. decyzją. W dniu 18 lipca 2017 r. Starosta [...] przesłał odwołanie wraz z załącznikami oraz aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. zawiesiło postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. stwierdzającej wygaśnięcie koncesji na wydobywanie kopaliny oraz zniesienie terenu i obszaru górniczego ustalonego ww. decyzją, do czasu prawomocnego wyroku sądu powszechnego rozstrzygającego w przedmiocie istnienia lub nieistnienia tytułu prawnego skarżącego do ww. nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 21 września 2017 r. zwróciło się do Sądu Rejonowego dla [...] z zapytaniem czy toczy się aktualne postępowanie cywilne pomiędzy R. L., a E. K. i G. K. o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia umowy dzierżawy nieruchomości położonej w miejscowości [...] zawartej w dniu 22.12.2015 r., oraz ustalenie w tym zakresie istnienia stosunku prawnego, jednakże Kolegium nie otrzymało odpowiedzi w tym zakresie dlatego też z uwagi na konieczność wyjaśnienia tej kwestii przedłużyło termin załatwienia postępowania odwoławczego do dnia 2 stycznia 2018 r. Jednocześnie poinformowało, że w przypadku otrzymania od Sądu odpowiedzi w szybszym czasie, niezwłocznie podejmie niezbędne czynności w celu wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 30 października 2017 r. E. K. i G. K. złożyli wniosek o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., stwierdzającej wygaśnięcie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]". Wnioskodawcy uzasadniając złożony wniosek wskazali, że R. L. w swych działaniach zmierza do kontynuacji swojego negatywnego zachowania w zakresie eksploatacji złoża "[...]". Brak zastosowania wobec decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności może spowodować nieodwracalne skutki w zakresie szkody majątkowej współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr. [...] Starosta [...] na podstawie art. 108 § 1 i § 2 k.p.a. odmówił nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., stwierdzającej wygaśnięcie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]". W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że podniesiona przez wnioskodawców argumentacja nie stanowi o szczególnie ważnym interesie strony, przemawiającym za nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności. Nie spowoduje to znacznych i nieodwracalnych szkód w środowisku naturalnym oraz gospodarstwie narodowym, a także nie wpłynie na poważną szkodę dla interesu społecznego. W ocenie organu wnioskodawcy nie wykazali, aby zwłoka w wykonaniu decyzji zagrażała dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 kpa. Na powyższe postanowienie, E. K. i G. K. wnieśli zażalenie wskazując, że L. S. wraz z R. L. nie uiścili opłat eksploatacyjnych od wydobytych w 2017 r. 300.000 ton kopalin i nie zapłacili podatków z ww. tytułu, uszczuplając tym samym dochód jednostek samorządu terytorialnego oraz budżetu państwa, jak również nie zapłacili całości czynszu dzierżawnego, stanowiącego dochód wydzierżawiających. Zdaniem skarżących, brak rygoru natychmiastowej wykonalności ww. decyzji doprowadzi do dalszej grabieżczej polityki wydobywczej prowadzonej przez L. S., bowiem eksploatacja złoża przynosi zbyt duże korzyści aby dobrowolnie go zaniechano. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr. [...] na podstawie art. 2 w związku z art. 1 ust, 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 1, art. 108 § 1, art, 127 § 2 i art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że nadanie ww. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie koncesji na wydobycie kopaliny pozbawia przedsiębiorcę, który uzyskał tę koncesję, prawa do wydobywania kopaliny. Nic natomiast nie wskazuje, że dalsze wydobywanie kopalin przez przedsiębiorcę – R. L., ze złoża kruszywa naturalnego "[...]", stanowi jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego. W ocenie Kolegium, nadanie ww. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie jest niezbędne dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami. W szczególności podstawą do sformułowania odmiennego stanowiska nie jest podniesiona przez skarżących okoliczność, iż przedsiębiorca posiadający ww. koncesję nie uiścił opłat eksploatacyjnych od całości wydobytych w 2017 roku kopalin i nie zapłacił podatków z ww. tytułu, uszczuplając tym samym dochód jednostek samorządu terytorialnego oraz państwa. W takim bowiem przypadku odpowiednie organy: podatkowy oraz koncesyjny - w przypadku opłaty eksploatacyjnej oraz opłaty dodatkowej z tytułu działalności wykonywanej z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji, określa w drodze decyzji wysokość należnego podatku i opłaty (opłat) i spowoduje ich wyegzekwowanie. Uzasadnienia dla nadania ww. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie stanowi też podniesiona przez skarżących okoliczność, iż dalsze wykonywanie przez przedsiębiorcę decyzji koncesyjnej spowoduje szkody w środowisku naturalnym, bowiem nawet w przypadku zaistnienia takiej sytuacji, organ koncesyjny zastosuje procedurę określoną w art. 37 ustawy, która albo doprowadzi do usunięcia przez przedsiębiorcę naruszeń określonych w ust. 1 tego artykułu, albo do cofnięcia koncesji. Ponadto nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności ww. decyzji nie jest też niezbędne ze względu na wyjątkowo ważny interes strony. Nie można bowiem uznać, iż brak rygoru natychmiastowej wykonalności ww. decyzji spowoduje znaczne i nieodwracalne szkody w majątku właścicieli przedmiotowej nieruchomości "na skutek grabieżczej polityki wydobywczej prowadzonej przez R. L.". Zdaniem organu są to jedynie przypuszczenia skarżących. Wykorzystywanie przysługujących środków prawnych nie uprawnia natomiast do przyjęcia, iż służy to prowadzeniu niezgodnych z prawem działań w przyszłości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W., E. K. i G. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie art. 7, 77 oraz 80 w zw. z art. 108 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że bezwzględnie nieprawidłowe i zabronione przez przepisy powszechnie obowiązujące działanie R. L. i dążenie przez nią do kontynuowania takiego działania, co dotychczas doprowadziło do szkody po stronie skarżących w znacznych rozmiarach, oraz tak samo znacznej szkody po stronie jednostek samorządu terytorialnego oraz Skarbu Państwa, jest niewystarczającą przesłanką do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności rozstrzygnięciu w postaci wygaśnięcia koncesji na wydobywanie kopalin ze złoża kruszywa naturalnego "[...]", które uniemożliwiłoby R. L. takie bezprawne działanie. Jednocześnie skarżący wskazali, że na mocy umowy spółki komandytowej udziały w prawie własności przedmiotowych nieruchomości w [...], na których znajduje się złoże kruszywa naturalnego "[...]", zostały przeniesione na rzecz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowa z siedzibą w W., w związku z czym spółka ta uzyskała status strony w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli argumentację przedstawioną w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Istotnym jest, że ocena dokonywana jest przez sąd administracyjny według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Wymaga podkreślenia, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2017 roku, poz. 1369, ze zm). Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z treścią art. 108 § 1 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Stosownie natomiast do art. 108 § 2 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie. Przepis art. 108 § 1 k.p.a. określa przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, których wystąpienie nie oznacza jednak obowiązku nadania decyzji tego rygoru. Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej, chodzi o sytuacje gdy zwłoka w wykonaniu decyzji zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a. Przy czym zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko prawdopodobne. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy zasadnie uznały, że nie zostały wykazane przesłanki, które uzasadniałyby nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]. Wbrew stanowisku skarżących nie można uznać, iż brak rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji spowoduje znaczne i nieodwracalne szkody w ich majątku "na skutek grabieżczej polityki wydobywczej prowadzonej przez R. L.". Są to bowiem przypuszczenia skarżących. Działania R. L. polegające na złożeniu odwołania od decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji, wystąpienie z powództwem w ramach ochrony posesoryjnej, wystąpienie z powództwem o ustalenie istnienia stosunku dzierżawy wskazują wprost, że dotychczas uprawniony z koncesji zmierza w swych działaniach do ochrony swoich interesów i te działania są jak najbardziej legalne. Wykorzystywanie przysługujących środków prawnych nie uprawnia do przyjęcia, że służy to prowadzeniu niezgodnych z prawem działań w przyszłości. Nie można zatem uznać, że istnieje realne zagrożenie dla wyjątkowo ważnego interesu stron, uzasadniające nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności ww. decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]". Nadanie ww. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie jest też niezbędne dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami. W szczególności podstawą do sformułowania odmiennego stanowiska nie jest podnoszona przez skarżących okoliczność, że przedsiębiorca posiadający ww. koncesję nie uiścił opłat eksploatacyjnych od całości wydobytych w 2017 roku kopalin i nie zapłacił podatków z tego tytułu, uszczuplając tym samym dochód jednostek samorządu terytorialnego i państwa. Jak wskazał już organ w zaskarżonym postanowieniu, podnoszona okoliczność dotyczy okresu przeszłego i nawet w przypadku potwierdzenia jej istnienia, tylko na tej podstawie nie można stwierdzić, że sytuacja taka może się powtórzyć w przyszłości. Jak już wyżej wskazano, nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności może nastąpić jedynie w przypadku realnego zagrożenia któregoś z dóbr wymienionych w art. 108 § 1 zdanie 1 Kpa. Ponadto, nawet nieuiszczanie przez przedsiębiorcę należnych podatków oraz opłat, nie oznacza jeszcze, że państwo poniesie ciężkie straty. W takim bowiem przypadku odpowiednie organy podatkowy oraz koncesyjny - w przypadku opłaty eksploatacyjnej oraz opłaty dodatkowej z tytułu działalności wykonywanej z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji, określą w drodze decyzji wysokość należnego podatku i opłaty (opłat) i spowodują ich wyegzekwowanie. Uzasadnienia dla nadania ww. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie stanowi tez podniesiona przez skarżących okoliczność, iż dalsze wykonywanie przez przedsiębiorcę decyzji koncesyjnej spowoduje szkody w środowisku naturalnym. Nie ulega wątpliwości, iż ochrona środowiska naturalnego mieści się w kategorii interesu społecznego, a więc dobra wymienionego w art, 108 § 1 Kpa, Stanowisko skarżących, że przedsiębiorca będzie wydobywał kopalinę z naruszeniem warunków koncesji którą posiada, co może stanowić zagrożenie dla środowiska naturalnego, jest tylko ich przypuszczeniem. Nawet w przypadku zaistnienia takiej sytuacji, organ koncesyjny zastosuje procedurę określoną w art. 37 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, która albo doprowadzi do usunięcia przez przedsiębiorcę naruszeń określonych w ust. 1 tego artykułu, albo do cofnięcia koncesji. Zatem, nadanie ww. decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji na wydobywanie kopalin nie jest też niezbędne ze względu na ochronę środowiska. Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji jedynie w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla ochrony dóbr wskazanych w art. 108 § 1 zdanie 1 k.p.a. Z kolei, z niezbędnością w rozumieniu niniejszego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w tym przepisie, przy czym zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko prawdopodobne (tak wyroki NSA: z 15.07.2010 r. sygn. II OSK 1134/09; z 30 czerwca 2006 r. sygn. I OSK 116/06). W ocenie Sadu w niniejszej sprawie "niezbędność", jak też "realność" zagrożenia dobrom wskazanym w art. 108 § 1 k.p.a. nie zostały wykazane. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia, 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.