II SA/Wa 1866/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Maria Werpachowska, Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi W. M. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w [...] - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały - Uchwalą Nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] września 2017 roku zmieniono uchwałę Nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2017 roku w sprawie odwołania Pani W. M. ze stanowiska dyrektora Poradni [...] w [...] w podstawie prawnej uchwały po wyrażeniu "art. 4 pkt" dodając wyrażenie "2) i". W uzasadnieniu wskazano, ze przepisy o odwoływaniu kierowników jednostek organizacyjnych powiatu zawarte w przepisach omawianej ustawy antykorupcyjnej stanowią lex specialis w stosunku do art. 38 ustawy września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 2016 r., poz. 1943 ze zm.). Przywołano też przepis art. 4 pkt 2) omawianej wyżej ustawy antykorupcyjnej w myśl którego, osoby pełniące funkcje publiczne, w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w jej art. 1 i 2 nie mogą być zatrudnione lub wykonywać innych zajęć w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o stronniczość lub interesowność. Organ ustalił zaś, ze W. M. w okresie zajmowania stanowiska dyrektora Poradni [...] wykonywała inne czynności polegające na prowadzeniu w spółce prawa handlowego Specjalistycznym Centrum Edukacji [...] Spółka z.o.o z siedzibą w [...] kursów, które spółka reklamowała m.in. jej nazwiskiem i informacją "Na co dzień związana z poradnią psychologiczno-pedagogiczną, wieloletni dyrektor poradni". Powyższe łącznie z okolicznością, że w tej spółce prawa handlowego obok W. M. dyrektora Poradni [...] w [...] byli zatrudnieni do prowadzenia kursów podlegający służbowo Pani W. M., pracownicy Poradni – E. G. – [...], L. Z. — [...], W. G. – [...], I. G. – [...], A. S. – [...], wywołuje w ocenie organu podejrzenie o jej stronniczość i interesowność. Wykonywanie pracy na stanowisku dyrektora samorządowej jednostki oświatowej zobowiązuje zaś do unikania wszelkiego rodzaju sytuacji mogących u kogokolwiek wzbudzić uzasadnione podejrzenia co do jego stronniczości lub interesowności przy wykonywaniu urzędowych powinności publicznych. Od powyższego aktu skargę do tut. Sadu wywiodła W. M. Zaskarżonej uchwale zarzuciła: 1. Naruszenie art. 4 pkt. 2 i 5 w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 2 pkt. 6a) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, iż dopuszczalne było dokonanie zmian w przedmiotowej uchwale, podczas gdy uchwała [...] wywołała skutek w postaci odwołania ze stanowiska Dyrektora Poradni [...] w [...] w związku z czym wydanie uchwały było bezprzedmiotowe 2. Naruszenie art. 4 pkt. 2 i 5 w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 2 pkt. 6a) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, iż zachodziły przesłanki ustawowe do odwołania W. M. ze stanowiska Dyrektora Poradni [...] w [...], podczas gdy podany przez Zarząd Powiatu powód był powodem pozornym, nieprawdziwym i mającym na celu wyłącznie odwołanie Dyrektora Poradni. 3. Naruszenie art. 4 pkt. 2 i 5 w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 2 pkt. 6a) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, iż dopuszczalne było zmienienie podstawy odwołania, podczas gdy żaden przepis prawa nie upoważnia Zarządu Powiatu do stwierdzenia częściowej nieważności i uzupełniania uchwał wywołujących skutek w zakresie prawa pracy. 4. Błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na jego treść polegający na błędnym przyjęciu, iż W. M. była osobą posiadającą więcej niż 10 % udziałów w spółce prawa handlowego, podczas gdy prawidłowa analiza okoliczności sprawy powinna prowadzić do wniosku, iż W. M. nie posiadała więcej niż 10 % udziałów w spółce prawa handlowego, natomiast wskazana przyczyna była przyczyną pozorną. 5. Błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na jego treść polegający na błędnym przyjęciu, iż W. M. wykonywała inne czynności, które mogły wywołać podejrzenie o jej stronniczość lub interesowność, podczas gdy brak jest dowodów potwierdzających ten fakt, ponadto organ nie wskazał żadnych konkretnych sytuacji, ograniczając się jedynie do stwierdzeń ogólnych. 6. Naruszenie art. 32 ust. 2 pkt. 5 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż przepis powyższy dopuszcza uzupełnianie uchwał o odwołaniu przez Zarząd Powiatu. Z uwagi na powyższe uchybienia na podstawie art. 147 p.p.s.a. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały Zarządu Powiatu [...] nr [...] w całości oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, iż Zarząd Powiatu de facto dokonał rzeczoną uchwałą ponownego odwołania już odwołanego Dyrektora, ponieważ zarzuty zawarte w uzasadnieniu są różne od zarzutów wskazanych uprzednio. Z pewnością nie może być mowy w tym przypadku o oczywistej omyłce pisarskiej Zarządu Powiatu, ponieważ zmiana w uchwale jest znacząca. W uzasadnieniu wskazano, iż skarżąca posiada 90 udziałów w spółce prawa handlowego, co było już zarzutem jej dotyczącym. Jednakże w tej chwili dodatkowe wątpliwości strony budzi fakt, iż w nowym uzasadnieniu wydanym na podstawie uchwały nr [...] wskazano, iż spółka należała do męża i syna W. M., nie zaś do niej samej. Już w związku z tym Zarząd Powiatu w sposób nielogiczny próbuje uzasadnić swoje bezprawne decyzje wskazując w jednym miejscu, iż strona rzekomo posiada 90 udziałów (co jest niezgodne z zapisami w Krajowym Rejestrze Sądowym), w drugim miejscu wskazując, iż Spółka należy do jej męża oraz syna. Ta nieporadność tłumaczenia przez Zarząd Powiatu powodów odwołania Dyrektora Poradni [...] w [...] wskazuje, iż powód odwołania był inny, natomiast w tej chwili próbuje się uzasadnić nieprawidłową decyzję nieprawdziwymi zarzutami. Skarżąca podniosła też, iż nie jest w stanie wskazać w jaki sposób prowadzenie przez nią kursów mogło wpłynąć na jakąkolwiek stronniczość lub interesowność. Jeżeli można w ogóle stwierdzić, iż prowadzenie zajęć dla osób dorosłych może w jakikolwiek sposób być stronnicze i interesowne Zarząd Powiatu powinien dokładnie wskazać w jaki sposób prowadząc kurs strona mogła być stronnicza lub interesowna. Kursy prowadzone są przez wielu pracowników, dyrektorów szkół publicznych, pracowników kuratorium, pracowników ministerstw, także przez Dyrektorów Departamentów itd., często prowadzą oni także zajęcia na studiach podyplomowych i wydaje się, że prowadzenie kursów nie ma żadnego wpływu na wykonywanie czynności urzędowych przez Dyrektora Poradni [...] w [...], ponieważ gdyby przyjąć inaczej, nie byłoby kadr zdolnych prowadzić zajęcia dokształcające dla osób dorosłych. Skarżąca podkreśliła, że jako osoba wolna, niezależna, nie mająca ograniczonych żadnych obywatelskich praw i działająca na podstawie przepisów prawa, mogła prowadzić kursy oraz mogła reklamować swoim nazwiskiem dowolną firmę, o dowolnym profilu, jeżeli nie naruszało to przepisów ustawowych. Zdaniem strony prowadzenie kursów nie może uzasadniać jakiejkolwiek stronniczości czy interesowności w stosunku do kogokolwiek. Dzielenie się swoją wiedzą w większości krajów postrzegane jest pozytywnie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem aktów władczych pochodzących m.in. od administracji publicznej i samorządowej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową uchwałę według powyższych kryteriów, uznać należy, iż jest ona wadliwa. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jak stanowi art. 147 P.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanki nieważności aktu organu powiatu określone zostały w art. 79 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2018.995.1000. j.t.) zgodnie z którym chwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art.79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne w tym zakresie, należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04.2012 r., IV SA/Wr 625/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny., 2001, z.1-2). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, nr 3, poz. 90, z 26.07.2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. https:// cbois.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. Podkreślenia wymaga także okoliczność, ze nie w każdej sytuacji, mimo zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały, będzie możliwe takie stwierdzenie. W myśl bowiem przepisu art.82 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym, nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu, po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art.78 ust.1 lub jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego. Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, godzi się zauważyć, że na obecnym etapie postępowania, kluczowe znaczenie dla wyniku postępowania miał fakt uzależnienia bytu prawnego skarżonego aktu od bytu prawnego uchwały Rady Powiatu nr. [...] z [...] sierpnia 2017r. Skarżona uchwała zmieniała bowiem w/w uchwałę nr.[...]. Jedynie więc fakt istnienia w obrocie prawnym uchwały zmienianej, uzasadniał możliwość istnienia w nim także uchwały zmieniającej. Przenosząc powyższe na realia faktyczne niniejszej sprawy, zaskarżona uchwała, na dzień orzekania przez tut. Sąd jawiła się jako bezprzedmiotowa. Poza sporem pozostawała bowiem okoliczność, iż wcześniejszym wyrokiem, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1735/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność uchwały nr. [...]. Tym samym, wyeliminowany więc został przedmiot uchwały zmieniającej. Skoro zaś treść uchwały zmieniającej świadczy o tym, iż nie posiada ona samodzielnego bytu, (byt tego aktu uzależniony jest od istnienia uchwały zmienianej) to wycofanie wyrokiem Sądu z obrotu prawnego uchwały zmienianej, musiało konsekwentnie skutkować równoczesnym wyeliminowaniem z obrotu prawnego także uchwały zmieniającej. Jak to już bowiem wskazano wyżej, uchwała zmieniająca nie posiadała samodzielnego bytu prawnego. W tym stanie sprawy, z uwagi na bezprzedmiotowość skarżonego aktu, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).