II GSK 1980/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 569/18 w sprawie ze skargi Z.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Z.K. 1367 (jeden tysiąc trzysta sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 569/18, w sprawie ze skargi Z.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej w pkt. 1. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2017 r., w pkt. 2. orzekł o kosztach postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym oraz prawnym sprawy. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 5 grudnia 2017 r. - powołując art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm.; dalej: u.t.d.) i ustalenia protokołu z czynności z dnia [...] października 2017 r. - na podstawie art. 92a ust. 1, 3 i 6 u.t.d. oraz L.p. 1.5 załącznika do tej ustawy nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że pierwszy termin kontroli przedsiębiorcy - Z.K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: T.B. Z.K. z siedzibą ul. D., [A] W. - zaplanowano na [...] sierpnia 2017 r. w siedzibie przedsiębiorcy. O terminie kontroli przedsiębiorca został powiadomiony pismem z [...] sierpnia 2017 r., awizowanym po raz pierwszy [...] sierpnia 2017 r. i powtórnie [...] sierpnia 2017 r., po czym awizo zostało zwrócone do nadawcy. W dniu [...] sierpnia 2017 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (WITD) w Radomiu Oddział W. Wesoła udali się pod adres prowadzonej działalności gospodarczej tj. ul. D., [A] W. w celu przeprowadzenia czynności kontrolnych. Pod ww. adresem nie zastano przedsiębiorcy ani osoby upoważnionej do przeprowadzenia kontroli. Pod wskazanym w CEiDG adresem mieści się blok mieszkalny. Wobec powyższego wyznaczono drugi termin kontroli przedsiębiorcy na dzień [...] października 2017 r. w siedzibie ww. przedsiębiorstwa - o czym skarżący został zawiadomiony pismem z [...] września 2017 r., przesyłka również została dwukrotnie i prawidłowo awizowana - po czym zwrócono ją do organu. Zakres planowanych czynności kontrolnych obejmował spełnienie wymogów będących podstawą do udzielania licencji na wykonanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu rzeczy wydanej przez Prezydenta m.st. Warszawy oraz w zakresie zgodności działalności przedsiębiorcy z przepisami ustawy o transporcie drogowym. Z powodu braku możliwości uzyskania dokumentów, wskazanych w zawiadomieniach o zamiarze wszczęcia kontroli - uznanych za doręczone na podstawie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: k.p.a.), - w dniu [...] października 2017 r. zakończono czynności kontrolne i stwierdzono niepodanie się/ uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 4 pkt 22, art. 72, art. 79, art. 92a, art. 92b, art. 92c ustawy o transporcie drogowym oraz Lp. 1.5 załącznika nr 3 do tej ustawy - po rozpatrzeniu odwołania, w którym skarżący twierdził, że nie otrzymał "awiza związanego z korespondencją z Mazowieckim Wojewódzkim inspektorem Drogowym" - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. Organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 72 u.t.d. kontrolowany ma obowiązek umożliwić inspektorom dokonanie czynności kontrolnych, w szczególności określonych tym przepisem. Doręczenia zawiadomień o planowanej kontroli na podstawie art. 44 k.p.a. uzasadniały uznanie, że o zamiarze tych kontroli przedsiębiorca wiedział. Wg GITD niepodejmowanie korespondencji oraz zaniechanie obowiązku zmiany danych w CEIDG dotyczących adresu do doręczeń nie stanowi okoliczności wyłączającej odpowiedzialność administracyjną. Organ uznał, że nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c u.t.d. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - uchylając decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) - w uzasadnieniu wyroku wskazał, że nie budzi wątpliwości uprawnienie organów inspekcji drogowej do przeprowadzenia kontroli przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego, jak również to, że na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek poddania się takiej kontroli i udostępnienia żądanej przez kontrolujących dokumentacji. Za uniemożliwienie przez przedsiębiorcę przeprowadzenie kontroli ustawodawca przewidział sankcję w postaci kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł, jednakże - wg WSA - zastosowanie tej sankcji może mieć miejsce gdy przedsiębiorca świadomie unika poddania się kontroli lub podejmuje inne działania mające na celu uniemożliwienie organowi przeprowadzenie czynności kontrolnych. W ocenie Sądu pierwszej instancji - jak wynika z akt sprawy - skarżący w odwołaniu wyjaśnił, że nie wiedział o toczącej się sprawie, dotyczącej przeprowadzenia kontroli jego przedsiębiorstwa, ponieważ w skrzynce pocztowej nie znajdował żadnych awizo informujących o nadesłanych do niego przesyłkach. Jedyne awizo, które otrzymał, dotyczyło przesyłki zawierającej decyzję o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł. Skarżący wskazał również, że nigdy nie był karany i nie ma nic do ukrycia, a po odebraniu decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji gotowy był natychmiast poddać się kontroli, jednakże w trakcie rozmowy telefonicznej z pracownikiem inspekcji drogowej dowiedział się, że na tym etapie sprawy jest już za późno i może ewentualnie wnieść odwołanie, co też uczynił. Sąd pierwszej instancji nakazał organowi - przy ponownym rozpoznaniu sprawy - ocenić powyższe okoliczności, organ powinien uwzględnić przyczyny niemożności odebrania przez skarżącego zawiadomień o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Wobec powyższego za przedwczesne Sąd pierwszej instancji uznał nałożenie przez organ na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł. za naruszenie z Lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżając je w całości, zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 44 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie wystąpiły szczególne okoliczności, które nie zostały uwzględnione przez organ, a które nie pozwalają na uznanie, że doszło do naruszenia obowiązku niepoddania się przeprowadzeniu czynności kontrolnych w całości, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły żadne szczególne okoliczności, które uniemożliwiałyby zakwalifikowanie ustalonego w sprawie stanu faktycznego jako naruszenia polegającego na niepoddaniu się przeprowadzenia kontroli w całości albowiem brak w siedzibie przedsiębiorcy właściwej organizacji w zakresie odbioru korespondencji kierowanej do skarżącego nie może niweczyć działania organu kontrolnego; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 92a ust. 3 i ust. 6 ustawy o transporcie drogowym oraz Lp. 1.5 załącznika nr 3 do tej ustawy, polegające na błędnej wykładni wyrażającej się w mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia polegającego na niepoddaniu się lub uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli w całości lub w części, albowiem zamiarem skarżącego nie było umyślne niepoddanie się kontroli oraz uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prawa materialnego przy bezspornie ustalonym stanie faktycznym prowadzi do wniosku, że skarżący poprzez zaniedbywanie odbierania korespondencji kierowanej do siedziby przedsiębiorcy uniemożliwił przeprowadzenie kontroli w całości przez uprawniony organ, który dwukrotnie podejmował próby rozpoczęcia postępowania kontrolnego, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na skarżącego sankcji administracyjnej, albowiem ustawodawca nie uzależnił nakładania kary pieniężnej z Lp. 1.5 załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym od stopnia motywacji podmiotu administrowanego, czy też jego umyślności działania lub zaniechania. Stawiając powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, 2. rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na rozprawie, 3. zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z.K. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Zarządzeniem z 18 marca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanym przypadku - z uwagi na brak okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że podstawy - na których skargę kasacyjną oparto - nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Poza sporem w myśl art. 72 u.t.d. kontrolowany jest obowiązany umożliwić inspektorowi dokonanie czynności kontrolnych. Katalog tych czynności jest otwarty, powołany przepis - posługując się zwrotem "w szczególności" - wymienia tylko przykładowe czynności kontrolne. Zgodnie z art. 92a ust.1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10 000 złotych za każde naruszenie. Powołany art. 92a w ust. 6 stanowi, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Stosownie zaś do L.p. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym: niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części jest naruszeniem, za które kara wynosi 10 000 zł. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni przychyla się do poglądu, że odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, na gruncie art. 92a u.t.d. ma charakter administracyjny, jest ona bezwzględna, obiektywna, co oznacza, że powstaje przez sam fakt zaistnienia bezprawności - naruszenia zakazu lub nakazu określonego w przepisie prawa administracyjnego. Przyjęcie tezy o administracyjnym charakterze odpowiedzialności prowadzi do wniosku, że do powstania odpowiedzialności wystarczające, co do zasady, jest stwierdzenie zaistnienia naruszenia, nawet jeśli powstało ono w sposób niezawiniony. Odrębną kwestią jest, że odpowiedzialność podmiotu nie może być rozpatrywana z pominięciem regulacji wyłączających tę odpowiedzialność m.in. na podstawie art. 92c u.t.d. (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2019r., II GSK 3574/17). Za trafną należy więc uznać tezę, że także naruszenie przepisów u.t.d., polegające na niepoddaniu się lub uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli (w całości lub w części) nie musi być intencjonalne, nacechowane złą wolą - aby możliwe było zastosowanie prawem przewidzianej sankcji. Stwierdzenie, że podmiot nie poddał się kontroli lub uniemożliwił jej przeprowadzenie nie wymaga zatem ustalenia, że podmiot dokonał tego ze swej winy i to umyślnej. Wobec powyższego wadliwe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji - jak trafnie wskazano w zarzucie błędnej wykładni L.p. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. - że zachodzi konieczność oceny, czy zamiarem skarżącego było umyślne niepoddanie się kontroli oraz uniemożliwienie jej przeprowadzenia. Nie zmienia to jednak faktu, że niepoddanie się kontroli lub uniemożliwienie jej przeprowadzenia jest efektem pewnych działań (zaniechań) kontrolowanego. Ustalenie, że zachodziły podstawy prawne do przyjęcia fikcji doręczenia zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli nie musi automatycznie oznaczać, że kontrolowany podmiot dokonał naruszenia - wynikającego z ustawy o transporcie drogowym - obowiązku umożliwienia inspektorowi dokonanie czynności kontrolnych, tzn. określonego w L.p. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. naruszenia polegającego na niepoddaniu się lub uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli w całości lub w części. Nie ulega kwestii, że art. 44 k.p.a. normuje instytucję tzw. doręczenia zastępczego, a stosowanie tej instytucji wynika z okoliczności niezawinionych przez organ administracji (najczęściej z powodu niepowiadomienia organu administracji o zmianie adresu przez stronę, jej pełnomocnika lub przedstawiciela). Oczywiste jest jednak, że adresat pisma może obalić domniemanie doręczenia zastępczego, jeżeli wykaże, że z przyczyn od niego niezależnych nie miał możliwości rzeczywistego odbioru pisma i zapoznania się z jego treścią. Obalenie domniemania doręczenia pisma w sposób zastępczy podważa fikcję doręczenia (tj. uznanie pisma za doręczone pomimo braku wręczenia go adresatowi) i tym samym związane z tym skutki, będące konsekwencją przyjętej fikcji prawnej. W rozpoznawanej poza sporem organy, stwierdzając brak możliwości przeprowadzenia kontroli, jednoznacznie wskazywały, że do naruszenia, o którym mowa w Lp.1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym doszło mimo zawiadomienia ("zastępczego" w rozumieniu art. 44 k.p.a.) kontrolowanego o zamiarze przeprowadzenia kontroli. W tym stanie rzeczy - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Sąd pierwszej instancji zasadnie za istotne dla rozpoznania sprawy uznał okoliczności podnoszone przez skarżącego kasacyjnie, już na etapie postępowania administracyjnego (odwoławczego) - celem wykazania, że bez swej winy nie miał on możliwości dowiedzieć się o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Okoliczności te nie były przedmiotem oceny. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ poprzestał na wywodach, co do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących doręczeń w postępowaniu administracyjnych i co do wynikającego z art. 33 ustawy o swobodzie działalność gospodarczej domniemania, że dane wpisane do CEIDG są prawdziwe, nie analizując podnoszonych okoliczności, zmierzających do podważenia domniemań prawnych. Skuteczne podważenie fikcji doręczenia zawiadomień o planowanej kontroli rzutować będzie tymczasem na ocenę, czy subsumcja stanu faktycznego sprawy (zachowania skarżącego kasacyjnie) pod naruszenie, o którym mowa w Lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d., dokonana przez organy wydające w sprawie decyzje była zasadna. Dlatego też trafna jest konstatacja Sądu pierwszej instancji, że nałożenie w rozpoznawanej sprawie kary pieniężnej na skarżącego kasacyjnie było przedwczesne. Wobec powyższego za skuteczne nie mogły być uznane zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) - zmierzające do podważenia stanowiska Sądu pierwszej, że w sprawie wystąpiły okoliczności, nieuwzględnione przez organ, mające znaczenie z punktu widzenia zastosowania art. 92a ust. 1, 3 i 6 u.t.d. i Lp. 1.5 załącznika nr 3 do tej ustawy - jak i zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (pkt 2 podstaw kasacyjnych) - zmierzające do podważenia stanowiska o przedwczesności ich zastosowania. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu - na podstawie art. 184 p.p.s.a. Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przyjmuje się, że orzeczenie odpowiada prawu, mimo błędnego uzasadnienia, jeżeli nie ma wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie uznał, że błędne wywiedzenie z treści Lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, że niepoddanie się kontroli lub uniemożliwienie jej przeprowadzenia musi być umyślne i istotny jest zamiar kontrolowanego, co zatem nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego wyroku. Pozostawałby bowiem w sprzeczności z art. 184 p.p.s.a. i zasadą ekonomii postępowania sądowego (por. Hanna Knysiak–Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis, Wydanie 2, str. 384). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania wydano na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 256).