II GSK 1798/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. K. P. Sp. z o.o. w L.-N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 62/18 w sprawie ze skargi G. K. P. Sp. z o.o. w L.-N. na czynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o zmianę koncesji na obrót paliwami ciekłymi postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 28 czerwca 2018 r., odrzucił skargę G. K. P. Sp. z o.o. w L.-N. na czynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] listopada 2017 r., w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o zmianę koncesji na obrót paliwami ciekłymi. Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi była czynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki podjęta na podstawie art. art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2016 o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 1165 ze zm.), polegająca na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o zmianę koncesji na obrót paliwami ciekłymi wobec nieusunięcia braków wniosku. W ocenie Sądu I instancji czynność Prezesa URE nie stanowiła ani decyzji administracyjnej, ani też żadnego z postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2106 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd wskazał na treść uchwały z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, w której Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Wobec tego Sąd I instancji uznał, że w sytuacji zaskarżenia czynności materialno-technicznej polegającej na pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, która nie rozstrzyga władczo o prawach lub obowiązkach w indywidualnej sprawie, a także istniejącej możliwości ochrony przez skarżącą swych praw przez możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu pozostawiającego wniosek bez rozpoznania, że skarga w niniejszej sprawie nie była dopuszczalna. G. K. P. Sp. z o.o. w L.-N., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości postanowienie Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało przesądzający wpływ na wynik sprawy, polegające na: a) wadliwym niezastosowaniu przez Sąd I instancji przepisu art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, czego konsekwencją było dokonanie przez Sąd I instancji oceny sprawy przez pryzmat przepisów prawa procesowego (k.p.a.) obowiązujących przed dniem 1 czerwca 2017 r., podczas gdy ocena ta powinna się opierać na przepisach obowiązujących po dniu 1 czerwca 2017 r., konsekwencją pominięcia przez Sąd ww. przepisu przejściowego, nakazującego stosowanie w niniejszej sprawie regulacji k.p.a.. obowiązujących po dniu 1 czerwca 2017 r. było b) wadliwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 czerwca 2017 r., który to przepis statuuje definicję legalną bezczynności organu administracji publicznej, czego efektem było uznanie Sądu, iż w sprawie zachodzi stan bezczynności organu, pomimo iż okoliczności niniejszej sprawy w sposób oczywisty nie dają podstaw do przyjęcia, jakoby w przedmiotowym postępowaniu zrealizowały się określone ww. przepisem znamiona owej bezczynności; c) wynikiem powyższy uchybień Sądu I instancji było błędne uznanie, że w niniejszej sprawie strona powinna złożyć skargę na bezczynność (na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), co z kolei skutkowało dalszym naruszeniem przepisów postępowania – ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które sprowadzało się do niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i uznania, że wniesiona przez stronę skarga zasługuje na odrzucenie jako niedopuszczalna z innych przyczyn. Podnosząc te zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia przez WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie gdyż zawiera uzasadnione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada wymogom konstrukcyjnym takiego środka prawnego wskazanym w wyżej przytoczonych przepisach. Oprócz wymienionych w jej petitum, a wskazanych wyżej zarzutów naruszenia art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, a także art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 czerwca 2017 r. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu swojej skargi kasacyjnej wskazała na naruszenie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 1165 ze zm.), wyjaśniając, że: "istotą zarzutu pod adresem Organu nie było to, iż pozostawiając wniosek aktualizacyjny bez rozpoznania wykazał się bezczynnością. Istota tego zarzutu sprowadzała się do zakwestionowania sposobu postępowania Organu, które sprowadzało się do prowadzenia postępowania, mającego na celu aktualizację koncesji poza granicami, które wyznaczał cel tego postępowania oraz zastosowaniu instytucji pozostawienia wniosku bez rozpoznania, unormowanej w art. 16 nowelizacji PE (wywołującej skutki materialno prawne w postaci wygaśnięcia koncesji) nie z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku (do czego instytucja ta została przewidziana), lecz jako sankcję za niezastosowanie się przez Stronę do nieuprawnionych (tj. wykraczających poza postępowanie aktualizacyjne) zobowiązań Organu, jakie wystosowane zostały do Strony." (s. 3-4 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Mimo tych wadliwości konstrukcyjnych analizowanej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze treść i uzasadnienie uchwały NSA (podjętej w pełnym składzie) z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09), postanowił rozpatrzeć także ten zarzut. Odnosząc się zatem do zarzutów wskazanych wyżej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzuty naruszenia art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 1165 ze zm.) oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. poprzez ich wadliwe niezastosowanie, przy czym podkreślić należy, iż NSA uznał, że po pierwsze Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygniecie o treść i uzasadnienie uchwały NSA (7) z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, która brzmi: "Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)." Wskazać należy, iż art. 64 § 2 k.p.a. jest przepisem o charakterze ogólnym, który normuje instytucję pozostawienia podania bez rozpoznania w sytuacji nieuzupełnienia jego braków formalnych przez stronę. Zauważyć trzeba, że zaskarżone w niniejszej sprawie do Sądu I instancji zawiadomienie z dnia 6 listopada 2017 r., zostało wydane nie w oparciu o ogólny przepis art. 64 § 2 k.p.a., ale w oparciu o przepis szczególny, tj. art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 1165 ze zm.). Art. 16 ust. 1 tejże ustawy stanowi, że: "W terminie miesiąca od dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 32 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 1 przedsiębiorstwo energetyczne wykonujące działalność polegająca na wytwarzaniu, magazynowaniu, przesyłaniu lub dystrybucji oraz obrocie paliwami ciekłymi, w tym obrocie tymi paliwami zagranicą, na podstawie koncesji wydanych przed dniem wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 32 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 1, składają wniosek o zmianę posiadanych koncesji w celu dostosowania ich treści do definicji paliw ciekłych, o której mowa w art. 3 pkt 3b ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Ust. 2 tegoż artykułu brzmi: "Wniosek, o którym mowa w ust. 1, nieuzupełniany w wyznaczonym przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki terminie w sposób spełniający wszystkie wymagane ustawą zmieniona w art. 1 warunki, pozostawia się bez rozpoznania." Nadto wskazać należy także na treść art. 16 ust. 4 tejże ustawy, który stanowi, że: "W przypadku niezłożenia przez przedsiębiorstwo energetyczne wniosku o zmianę koncesji w terminie, o którym mowa w ust. 1, albo nieuzupełnienie go zgodnie z ust. 2, koncesje na wytwarzanie paliw ciekłych, magazynowanie paliw ciekłych, przesyłanie lub dystrybucję paliw ciekłych oraz obrót paliwami ciekłymi, w tym obrót tymi paliwami z zagranicą, wydane przed dniem wejścia w życie ustawy wygasają z upływem ostatniego dnia terminu do złożenia albo uzupełnienia wniosku." Natomiast ust. 5 tego artykułu stanowi, że: "Utrata mocy koncesji, o których mowa w ust. 4, nie wymaga stwierdzenia ich wygaśnięcia w trybie określonym w art. 162 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, 868 i 996)." Zauważyć należy, iż Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu nie odniósł się do kwestii czy wskazana uchwała NSA (7) z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, która została wydana w oparciu o przepis ogólny – tj. art. 64 § 2 k.p.a. - może znaleźć także zastosowanie do przepisu szczególnego jakim jest art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 1165 ze zm.), zwłaszcza w kontekście skutków prawnych jakie wynikają z treści ust. 4 i ust. 5 tegoż artykułu. Nadto Sąd I instancji nie odniósł się do zagadnienia prawnego – którą wersję przepisu art. 37 k.p.a. należy w jego ocenie zastosować w mniejszej sprawie – czy obowiązującą przed dniem 1 czerwca 2017 r., czy obowiązującą po dniu 1 czerwca 2017 r. , w kontekście treści art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 9350). Wskazane braki uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji, uwzględnieniu zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, wynikającej art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o stroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art.173 § 1 p.p.s.a., powoduje, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone postanowienia Sądu I instancji uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dopiero dokonanie wnikliwej analizy wskazanych wyżej kwestii jurydycznych przez Sąd I instancji umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na kontrolę prawidłowości zastosowania w tej sprawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. Mają to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. w zw. z art. 173 p.p.s.a. i art. 181 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. NSA nie zasądził kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ jak wynika z uchwały (7) NSA z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/07), przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Skoro zaś przedmiotem niniejszej skargi kasacyjnej było postanowienie kończące postępowanie w sprawie (postanowienie o odrzuceni skargi), to nie było podstaw do zasadzenia kosztów postępowania kasacyjnego.