VI SA/Wa 62/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na czynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o zmianę koncesji na obrót paliwami ciekłymi postanawia odrzucić skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej jako "strona skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki polegającą na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o zmianę koncesji. Jak wynika z zawiadomienia Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] skierowanego do strony skarżącej, pozostawienie wniosku o zmianę koncesji na obrót paliwami ciekłymi bez rozpoznania nastąpiło na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2016 o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1165 ze zm. ) w związku z nieusunięciem w terminie 30 dni braków formalnych wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwana dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki podjęta na podstawie art. art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2016 o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw, polegająca na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o zmianę koncesji na obrót paliwami ciekłymi wobec nieusunięcia braków wniosku. Niewątpliwie czynność ta nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani też żadnego z postanowień wymienionych w pkt 2 i 3 powołanego przepisu, co oznacza, że należy dokonać jej analizy pod kątem stwierdzenia, czy zaliczyć ją można do aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w pkt 4 wymienionego przepisu. W świetle piśmiennictwa i orzecznictwa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, str. 29-30, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, wyd. 3, s. 62 – 63), kategorię działań administracji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. charakteryzują następujące elementy. Są to akty lub czynności, które: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5-6 p.p.s.a.; muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w takim zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ujawniły się dwa nurty dotyczące oceny charakteru czynności pozostawienia podania bez rozpoznania. Przedstawiciele pierwszej linii, której źródłem była uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 8 dnia czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNP 2000/19/702, stoją na stanowisku, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania, jako czynność materialnotechniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Jeżeli w ocenie skarżącego, pozostawiony bez rozpoznania wniosek spełnia kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu (wyrok NSA z dnia 10 marca 2011 r., II GSK 358/10, postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I GSK 485/07, wyroki NSA z dnia 9 listopada 2012 r., II OSK 2102/12; z dnia 27 września 2012 r., II OSK 1294/12 oraz z dnia 24 lipca 2012 r., I OSK 842/12). Natomiast według przedstawicieli drugiego poglądu czynność polegająca na pozostawieniu podania bez rozpoznania posiada wszystkie cechy pozwalające na jej zakwalifikowanie do aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1362/10, postanowienie NSA z dnia 2 marca 2011 r., wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II FSK 2624/10). Na tle powstałych rozbieżności Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 3 września 2013 r. I OPS 2/13 uchwałę w składzie 7 sędziów, w której przesądził, że na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, wobec zaskarżenia w niniejszej sprawie czynności materialno-technicznej polegającej na pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, która nie rozstrzyga władczo o prawach lub obowiązkach w indywidualnej sprawie, a także istniejącej możliwości ochrony przez skarżącą swych praw przez możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu pozostawiającego wniosek bez rozpoznania – przyjąć należy, że skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Na marginesie należy zaznaczyć, że niepełne pouczenie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki zawarte w zawiadomieniu tego organu z dnia [...] listopada 2017r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, nie zawierające pouczenia o uprawnieniu do złożenia ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a., a następnie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu, pozostaje bez wpływu na ocenę dopuszczalności niniejszej skargi do Sądu. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a.- orzekł jak w sentencji.