II GSK 1362/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Barbara Stukan-Pytlowany (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Lu 1/10 w sprawie ze skargi M. G. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. w przedmiocie bezczynności organu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z 18 czerwca 2011 r., sygn. akt I SAB/Lu 1/10, oddalił skargę M. G. (dalej: skarżący) na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie wniosku o zweryfikowanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. o przyznaniu M. G. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego w C. (dalej: organ I instancji), na skutek wniosku z dnia [...]marca 2007 r. Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z dnia 10 czerwca 2008 r. M. G. złożył do organu I instancji wniosek o poprawienie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych z dnia [...] marca 2007 r. poprzez zmianę wariantu SO2b01 (bez certyfikatu zgodności) na wariant SO2b02 (traktowany jak z certyfikatem) realizowany na 1,11 ha trwałych użytków zielonych, wnosząc jednocześnie o przyznanie stosownego świadczenia do powierzchni nie objętej pierwotnym wnioskiem. Argumentował, że w konsekwencji zastosowania się do wadliwych wytycznych zawartych w Instrukcji do wypełniania wniosku, został narażony na szkodę w postaci utraty części należności rolnośrodowiskowych. Pismem z dnia 24 września 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wezwał do usunięcia braków wskazanego wyżej pisma poprzez wskazanie, w jakim trybie wnioskodawca domaga się wzruszenia ostatecznej decyzji tj. czy w trybie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 154 lub 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.), gdyż tylko sprecyzowanie żądania strony w tym zakresie pozwoli na nadanie sprawie właściwego biegu. Skarżący został pouczony, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. nieusunięcie braków ww. pisma, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W odpowiedzi pełnomocnik skarżącego złożył pismo, w którym podkreślił, że złożone przez niego pismo jest przejrzyste i kompletne, a co za tym idzie spełnia wszystkie formalnoprawne warunki niezbędne do nadania mu prawidłowego biegu. Odnosząc się natomiast do kwestii wyboru trybu właściwego, w jakim powinien zostać rozpatrzony wniosek pełnomocnik wskazał, że jest to kwestia prawna, której rozstrzygnięcie nie leży w granicach jego możliwości. Pismem z dnia 15 października 2008 r. organ II instancji, wobec braku sprecyzowania żądania przez wnioskodawcę, działając w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. pozostawił pismo skarżącego z dnia 10 kwietnia 2010 r. bez rozpoznania. Skarżący złożył do Prezesa Naczelnego ARiMR w W. skargę na uchylanie się przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. i Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w E. od obowiązku rozpatrzenia zmiany do wniosku rolnośrodowiskowego. Pismem z dnia 5 października 2009 r. organ odwoławczy wyjaśnił skarżącemu, że czynności podjęte przez organ na skutek pisma skarżącego z dnia 10 czerwca 2008 r. zostały zakończone pismem z dnia 15 października 2008 r. o pozostawieniu podania bez rozpoznania zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., informując jednocześnie, że na tym etapie postępowania zgodnie z przepisami k.p.a. możliwości załatwienia sprawy zostały wyczerpane. W dniu 11 stycznia 2010 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w L. w postępowaniu administracyjnym w sprawie wniosku z 10 czerwca 2008 r. o zweryfikowanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2007 rok. W ocenie skarżącego brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 64 § 2 k.p.a., bowiem w sposób wyczerpujący określony został przedmiot postępowania administracyjnego w złożonym do organu wniosku z dnia 10 czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pismo skarżącego z dnia 10 czerwca 2008 r. zawierające żądanie zmiany wniosku z dnia [...] marca 2007 r.- na którego podstawie wydano decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] stycznia2008 r. o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej utrzymaną następnie w mocy decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2008 r.- stanowi w istocie wniosek o weryfikację decyzji ostatecznej. WSA wskazał, iż przepisy postępowania administracyjnego przewidują, możliwość weryfikacji decyzji ostatecznej, ale tylko i wyłącznie w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania tj. w trybie wznowienia postępowania (art. 145-151 k.p.a.), stwierdzenia nieważności (art.156-158 k.p.a.), czy też uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 154, art. 155 k.p.a. Przewidziany przepisami k.p.a. system weryfikacji decyzji ostatecznych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności. Wzruszenie decyzji ostatecznej, w każdym ze wskazanych wyżej trybów możliwe jest zarówno na wniosek strony jak i z urzędu. Nie usunięcie braku pisma polegającego na nieokreśleniu żądania, powoduje bezskuteczność wniesionego podania. W związku z tym, że w piśmie z dnia 10 czerwca 2008 r. pełnomocnik skarżącego nie wskazał w jakim trybie domaga się weryfikacji rozstrzygnięcia, organ zasadnie wezwał go do sprecyzowania zakresu żądania, pouczając jednocześnie, że nie zastosowanie się do wezwania w zakreślonym terminie skutkować będzie pozostawieniem pisma bez rozpoznania (wezwanie z dnia 24 września 2008 r.). We wskazanym terminie żądanie nie zostało sprecyzowane, w związku z tym, pismem z dnia 15 października 2008 r. organ pozostawił ww. wniosek bez rozpoznania. WSA stwierdził, że organ pozostawiając pismo strony bez rozpoznania w uwagi na brak wskazania przez stronę trybu weryfikacji decyzji ostatecznej wyczerpał prawne możliwości załatwienia sprawy na tym etapie postępowania , a zatem w sprawie nie doszło do bezczynności w rozumieniu art. 3 §2 pkt.8 p.p.s.a. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. pełnomocnik skarżącego w drodze skargi kasacyjnej zaskarżył w całości wyrok z 18 czerwca 2010 r. wnosząc o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 64 § 2 k.p.a., polegającego na błędnej jego wykładni i niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że niewyznaczenie w podaniu w jakim trybie organ administracji winien wzruszyć swoją decyzję ostateczną jest brakiem, który uzasadnia pozostawienie podania bez rozpoznania i co wyłącza organ z bezczynności w postępowania administracyjnym. Ponadto stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy bez dostatecznego jej wyjaśnienia z pominięciem istotnych okoliczności podniesionych przez stronę skarżącą Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym wnoszący skargę kasacyjną podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Według skarżącego pozostawienie podania , w którym żądanie sprecyzowane jest w sposób jasny i zrozumiały i spełnia wymogi prawa, bez rozpoznania jest przejawem bezczynności w postępowaniu administracyjnym. Zatem sprawa wyjaśniona została przez sąd w sposób niedostateczny, co jest uchybieniem zasad procesowych z negatywnymi skutkami dla trafności orzeczenia. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami i granicami zaskarżenia. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują. Istota problemu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy organ administracji publicznej pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy wywołanej wnioskiem wniesionym przez stronę składającą skargę kasacyjną, czy też zachowanie organu nie wskazywało aby zaistniały przesłanki do stwierdzenia bezczynności. Na wstępie należy także podnieść, że zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie wskazuje się , że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa , ale także wówczas gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usuniecie przeszkody w wydaniu decyzji (vide wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999r. sygn. akt I SAB 60/99 OSP 6/2000 poz. 87, Jan Paweł Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2006r. str. 37). Uwzględniając treść art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. należy podkreślić, że sądy administracyjne sprawują kontrole działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem , kontrola ta obejmuje miedzy innymi orzekanie w sprawach skarg na indywidualne akty i czynności , których mowa w art. 3 § 2 pkt.1 - 4 p.p.s.a. jak i bezczynność organów administracji publicznej w tym zakresie o czym stanowi art. 3 § 2 pkt.8 p.p.s.a. Ponadto wskazać należy , że sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność organu obowiązany jest do dokonania szeregu czynności, wśród których w pierwszej kolejności winien ustalić czy sprawa , w której została wniesiona skarga była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt.1 - 4 p.p.s.a. Następnie winien rozważyć czy skarga jest dopuszczalna z punktu widzenia wyczerpania trybu warunkującego wniesienie skargi. Po dokonaniu powyższych ustaleń sąd administracyjny może przystąpić do dokonania ustaleń, czy organowi administracji publicznej można przypisać bezczynność rozumianą jako nie wydanie w terminie decyzji lub postanowienia względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt.4 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2010r. sygn. akt I OSK 1480/2009 niepublikowany) Należy wyraźnie podkreślić, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt.1 - 4 p.p.s.a. lecz ich brak w sytuacji , gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie takiej skargi jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (vide : Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz wyd. 3 str. 40). Z tego względu sformułowany w skardze kasacyjnej w oparciu o art.174 pkt.1 p.p.s.a. zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczący błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 64§2 kpa nie mógł być skuteczny w postępowaniu ze skargi na bezczynność. Nie mógł też być skuteczny sformułowany w oparciu o art. 174 pkt.2 p.ps.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 113 p.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy bez dostatecznego jej wyjaśnienia, z pominięciem okoliczności podniesionych przez skarżącego. Ocena czy w rozpoznawanej sprawie doszło do bezczynności organu wymaga natomiast udzielenia odpowiedzi na pytanie jaki charakter ma czynność pozostawienia wniosku ( podania) bez rozpoznania, dokonana w trybie art. 64 §2 kpa. Niewątpliwie nie jest to decyzja ani postanowienie, zarówno takie na jakie służy zażalenie jak i takie na jakie zażalenie nie służy i może być zakwestionowane jedynie w ramach odwołania od decyzji. Z pewnością jest to natomiast czynność z zakresu administracji publicznej. Pozostawiając wniosek strony bez rozpoznania organ administracji publicznej wypowiada się na temat przeszkód w realizacji wynikającego wprost z prawa uprawnienia strony do żądania merytorycznego załatwienia jej sprawy. Należy zauważyć, że prawo strony do tego żądania w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy wynikało z art. 61 §1 kpa. Czynność z art. 64 §2 kpa jest też czynnością jednostronną i władczą w tym sensie, że zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, jest wreszcie podejmowana w sprawie indywidualnej. Posiada zatem wszystkie cechy pozwalające na zakwalifikowanie do aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 §2 pkt.4 p.p.s.a.. Na takie właśnie cechy aktów i czynności w rozumieniu art. 3 §2 pkt.4 p.p.s.a. wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie (vide wyrok NSA z dnia 14 września 2011r. sygn. akt II GSK 873/10 Lex, Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz wyd.3 str. 31-32). Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko zawarte w postanowieniu NSA z dnia 2 marca 2011r. sygn. akt II FSK 2624/10, iż pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64§2 kpa mieści się w grupie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia , dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa tj. art. 3 § 2 pkt.4 p.p.s.a. Skoro czynność pozostawienia wniosku (podania) bez rozpoznania podlega zaliczeniu do aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 §2 pkt.4 p.p.s.a., to ze wszystkimi konsekwencjami w postaci możliwości uczynienia jej przedmiotem skargi do sądu wnoszonej w trybie art. 52 §3 p.p.s.a. ( por. wyrok NSA z dnia 14 września 2011r. sygn. akt II GSK 873/10 , Lex). Zatem w rozpoznawanej sprawie organ pozostawiając wniosek bez rozpoznania dokonał czynności podlegającej zaskarżeniu do sądu i nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt.8 p.p.s.a. Brak też jest możliwości w postępowaniu sądowym ze skargi na bezczynność badania przez sąd zgodności z prawem tej czynności. Sąd winien przeprowadzić takie badanie zgodności z prawem tej czynności, gdyby strona zamiast skargi na bezczynności zaskarżyła do sądu omawianą czynność. Tego jednak strona nie uczyniła. Należy jednak zauważyć, że strona nie była pouczona o prawie zaskarżenia omawianej czynności do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Mając na względzie przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co charteru czynności dokonanej w trybie art. 64 § 2 k.p.a., organ winien pouczyć stronę o przysługującym jej prawie zaskarżenia tej czynności. Dopiero od dokonania właściwego pouczenia rozpoczyna się bieg 30-dniowego terminu do zaskarżenia czynności. W świetle powyższych uwag, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w warunkach dokonania przez organ czynności z art. 64 §2 kpa nie można skutecznie organowi zarzucić bezczynności w sprawie. Tym samym zaskarżony wyrok oddalający skargę odpowiada prawu , mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Biorąc powyższe pod uwagę należało na mocy art. 184 p.p.s.a skargę kasacyjną oddalić.