III SA/Gl 515/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia WSA Adam Nita (spr.) Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi D.S. na postanowienie Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji zobowiązującej do zwrotu części dofinansowania ze środków europejskich oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r., nr [...], Zarząd Województwa Śląskiego (zwany dalej Zarządem Województwa lub Organem) utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] r., nr [...]. W tym nieostatecznym rozstrzygnięciu, Organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Śląskiego Centrum Przedsiębiorczości (określanego dalej jako Centrum Przedsiębiorczości) z [...] r., nr [...]. Stosowny wniosek w tym względzie złożyła zaś D. S. (zwana dalej Stroną, Wnioskodawczynią lub Skarżącą). Ostateczne postanowienie Organu zapadło w następującym, nie budzącym wątpliwości stanie faktycznym. W dniu 5 lipca 2017 r. Skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Centrum Przedsiębiorczości. Na mocy tego orzeczenia, wspomniany organ zobowiązał Fundację "A" (zwaną dalej Fundacją lub Beneficjentem) do zwrotu całości dofinasowania wypłaconego w ramach realizacji projektu pod nazwą "Poprawa jakości infrastruktury zaplecza turystycznego regionu poprzez remont Hotelu "B" - U. - usunięcie barier architektonicznych dla osób niepełnosprawnych", na podstawie umowy o dofinasowanie nr [...] z późniejszymi aneksami. Jako podstawę prawną dla stwierdzenia nieważności decyzji skierowanej do Fundacji, Strona wskazała wydanie tego rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając swój wniosek wyjaśniła ona, że wobec niej wszczęto postępowanie dotyczące odpowiedzialności członków zarządu za zobowiązania jednostki, w której pełnili funkcje. Decyzja z [...] r., została zaś skierowana do podmiotu, który od 7 grudnia 2011 r. nie posiadał i do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, nie posiada organu uprawnionego do jego reprezentacji, tj. zarządu. W ocenie Wnioskodawczyni, wspomniana okoliczność uzasadnia także nieskuteczność wypowiedzenia umowy o dofinansowanie, która była podstawą wydania decyzji zobowiązującej Beneficjenta do zwrotu całości dofinansowania. W odpowiedzi na wniosek Skarżącej, we wspomnianym już postanowieniu z [...] r., Zarząd Województwa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, wyjaśniono, że wniosek Strony jest identyczny co do zgłoszonych żądań i przytaczanych okoliczności faktycznych oraz prawnych jak w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek tej samej osoby, zakończonym decyzją z [...] r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji (utrzymanej w mocy decyzja z [...] r., nr [...]). Tym samym, w sprawie wystąpiła powaga rzeczy osądzonej, co w świetle art. 61 a Kodeksu postępowania administracyjnego obliguje organ do odmowy wszczęcia postępowania. Ponadto, Zarząd Województwa wyartykułował, że Skarżąca, w swoim wniosku z [...] r. o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nr [...] w żaden sposób nie powołała i nie wykazała swojego interesu prawnego w żądaniu podjęcia czynności przez organ. Rozstrzygnięcie nieostateczne zostało zaskarżone przez Stronę. W swoim wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy domagała się ona uchylenia postanowienia Organu i stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Jednocześnie, uzasadniając swoje zapatrywanie wskazała ona na to, że nie zgadza się z orzecznictwem wskazanym przez Organ. Ponadto, zdaniem Skarżącej, Zarząd Województwa wychodzi z błędnego założenia o swojej wszechwiedzy. Tymczasem, przyczyna nieważności wskazana w przedmiotowym postępowaniu w ogóle nie była zaakcentowana w poprzednim postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W konsekwencji, nie stała się ona obiektem merytorycznych rozważań organu. Rozpatrując wniesiony środek zaskarżenia, Organ (tym razem orzekający w drugiej instancji) utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie. W jego przekonaniu, wniosek złożony przez Stronę nie zawiera konkretnych, merytorycznych zarzutów. Przede wszystkim zaś Skarżąca w żaden sposób nie zanegowała, iż jej wniosek z dnia 5 lipca 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] dotyczy sprawy już wcześniej rozpatrzonej przez Organ. Dodatkowo, Zarząd Województwa wyartykułował, że organ administracyjny nie jest związany zarzutami Strony wskazanymi we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Oznacza to, że nawet jeśli podważa on zasadność stawianego zarzutu, ma obowiązek zbadania z urzędu czy nie wystąpiły jakiekolwiek przesłanki wymienione w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tak też, według swojego twierdzenia, zachował się Zarząd Województwa w przedmiotowej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Centrum Przedsiębiorczości, a także o zasądzenie od Organu na jej rzecz kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym według norm przepisanych. Jednocześnie, zaskarżonemu postanowieniu Wnioskodawczyni zarzuciła naruszenie: -) art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez jego błędne zastosowanie; -) art. 156 § 1 pkt 2) Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez jego niezastosowanie pomimo występującego w sprawie ewidentnego rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Skarżącej, nie można mówić o tym, że w sprawie tego samego podmiotu, tożsamej też przedmiotowo zapadło już rozstrzygnięcie. Jest zaś tak, ponieważ w poprzednim, zainicjowanym przez siebie postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji powoływała się ona na inna przyczynę zastosowania tego nadzwyczajnego środka zaskarżenia. Jednocześnie, Wnioskodawczyni raz jeszcze wyartykułowała, że wszczęto wobec niej postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności członków zarządu za zobowiązania Fundacji. Tymczasem decyzja Centrum Przedsiębiorczości kształtująca to zobowiązanie została skierowana do podmiotu (Fundacji), który od 7 grudnia 2011 r. nie posiadał nadal nie ma organu uprawnionego do reprezentacji, tj. zarządu. Odpowiadając na skargę, Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W konsekwencji, wniósł on o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego podlega oddaleniu. Rozpatrując ten środek zaskarżenia jako punkt odniesienia prowadzonych rozważań, z jednej strony wskazać należy na zasadę trwałości decyzji ostatecznych, z drugiej zaś, na wymóg bycia legitymowanym do inicjowania postępowania administracyjnego. Jest on konsekwencją posiadania przez konkretny podmiot statusu strony. Zasada trwałości decyzji ostatecznych została wyrażona w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej k.p.a. Wynika z niego, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. W konsekwencji, uchylenie lub zmiana takich orzeczeń, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub w ustawach szczególnych. W tym kontekście, należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji jest możliwe, jeśli zaistniała co najmniej jedna z przesłanek wydania takiego rozstrzygnięcia, wskazana w art. 156 k.p.a. Jak wiadomo, w piśmie inicjującym postępowanie administracyjne, a także w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Skarżąca jako podstawę swojego żądania wskazywała na wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Po to jednak, aby badać przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (w tym – okoliczność artykułowana przez Skarżącą), osoba inicjująca postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji musi legitymować przymiotem strony. Jak wynika z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tym samym, musi istnieć powszechnie obowiązujący przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Jednocześnie, podkreślić należy, że interes prawny powinien być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny (por. M. Romańska (w:) H. Knysiak – Molczyk, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Lex do art. 28 k.p.a. – teza 3 i 4 komentarza, por. także J. Zimmermann, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95, Orzecznictwo Sądów Polskich, nr 4 z 1997 r., s. 203 i nast.). W taki też sposób interes prawny postrzega Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1957/11). Istnienie interesu prawnego musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych danej sprawy i przesłankach zastosowania w niej określonego przepisu prawa materialnego. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne, mogą zaś stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 74/12). Jak wynika z dokumentacji postepowania administracyjnego i utrwalonego w niej, ustalonego w sposób bezsporny stanu faktycznego sprawy, Skarżąca ustąpiła z zarządu Fundacji 7 grudnia 2011 r. Tymczasem, decyzja Centrum Przedsiębiorczości, mocą której wspomniany organ zobowiązał Beneficjenta do zwrotu całości dofinasowania wypłaconego w ramach realizacji projektu jest datowana na [...] r. Z kolei, wniosek o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia wpłynął do Organu 10 lipca 2018 r. Tym samym, w chwili złożenia tego dokumentu Skarżąca nie reprezentowała już Fundacji. Uzasadniając swoje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r., Wnioskodawczyni podnosiła także, że jest stroną postępowania w przedmiocie odpowiedzialności członków zarządu za zobowiązania Fundacji. Oznacza to, że jako były już członek zarządu tego podmiotu upatruje ona swojego interesu prawnego w wystąpieniu o stwierdzenie nieważności decyzji zobowiązującej Beneficjenta do zwrotu całości dofinansowania w tym, że – ujmując rzecz kolokwialnie – potencjalnie będzie odpowiadać za te kwoty w następnej kolejności (jako osoba trzecia). W przekonaniu Sądu, biorąc pod uwagę zaprezentowane wcześniej stanowisko doktryny prawa administracyjnego dotyczące rozumienia pojęcia strony postępowania, jak i uwzględniając zapatrywanie na tę kwestię, uwidaczniające się w aktualnym orzecznictwie sądowym nie sposób, opierając się na cesze artykułowanej przez Skarżącą, uznać jej pozycji jako strony w postępowaniu, które dotyczy zobowiązania ciążącego na Fundacji. Gdyby bowiem tak postąpić, to w odniesieniu do Wnioskodawczyni, wbrew treści art. 28 k.p.a., interes prawny będący immanentnym elementem pojęcia strony byłby daleki od przymiotu indywidualności i konkretności, nie sposób byłoby go obiektywnie stwierdzić, a w dodatku, byłby on ewentualny, bo opierałby się na przyszłej odpowiedzialności osoby trzeciej. W tym stanie rzeczy, nie znalazł potwierdzenia żaden z zarzutów podniesionych w skardze. Skoro bowiem Wnioskodawczyni nie jest stroną w postepowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skierowanej do Fundacji, to słuszne było odwołanie się przez Organ do art. 61a k.p.a. i odmowa wszczęcia postępowania. W konsekwencji, nie można zaś mówić o naruszeniu przez Zarząd Województwa art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie. Ze wszystkich przedstawionych względów należało oddalić skargę. Stało się tak na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369).