III SA/Lu 235/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie WSA Robert Hałabis, WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Barański, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. Ś. na akt Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu uchyla zaskarżony akt. Wnioskami z dnia 29 grudnia 2017 r. M. Ś. wystąpił do Komendanta Policji o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na trasie [...] – H. za miesiące wrzesień i październik 2017 r. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. Komendant Policji w odpowiedzi na powyższe wnioski na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067) odmówił zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za wrzesień 2017 r. oraz październik 2017 r. z uwagi na złożenie wniosków po upływie wymaganego terminu. W uzasadnieniu Komendant Policji wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Jednakże brak wniosku policjanta o zwrot kosztów dojazdu w nakazanym terminie, to jest w miesiącu następującym po miesiącu, w którym zostały poniesione koszty na dojazd do miejsca pełnienia służby, powoduje, że prawo do zwrotu kosztów nie powstaje. Nie mają przy tym znaczenia motywy i okoliczności, z powodu których policjant nie składa wniosku, mimo, że spełnia przesłanki do zwrotu kosztów dojazdu. Wniosek może być złożony w każdym czasie, ale będzie dotyczył bieżącego rozliczenia kosztów dojazdu. Wypłata dokonywana na rzecz policjanta w związku z dojazdami do miejsca pełnienia służby stanowi bieżące rozliczenie, mające na celu zwrot policjantowi tych kwot, jakie obciążają daną komendę Policji. Możliwość uzyskania zwrotu kosztów dojazdu uzależniona jest od spełnienia merytorycznych przesłanek, jakimi są dokumenty (np. bilety miesięczne, stosowny wniosek o zwrot kosztów) potwierdzające koszty dojazdu (i pełnienie służby) poniesione na bieżąco - w okresie miesięcznym. Dlatego też wymaganym jest złożenie wniosku o zwrot kosztów dojazdu z zachowaniem takiego samego okresu. Celem instytucji zwrotu kosztów dojazdu jest zapewnienie przez organ Policji określonych przychodów na cele bieżące – dojazdy policjanta, który zajmuje lokal w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że wnioskodawca dojeżdżał do służby we wskazanych miesiącach. Niemniej jednak brak stosownego wniosku złożonego w odpowiednim czasie, a więc w miesiącu następującym po miesiącu, w którym te koszty zostały poniesione powoduje, że prawo do zwrotu kosztów dojazdu nie powstaje. Z tych też względów brak jest podstaw do zwrotu kosztów dojazdu do służby za miesiące wrzesień 2017 r. oraz październik 2017 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. Ś. wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności w zakresie odmowy zwrotu wypłaty kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za miesiące wrzesień i październik 2017 r. Skarżący zarzucił naruszenie przez organ art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji, poprzez błędną wykładnię tego przepisu i w konsekwencji odmowę zwrotu wypłaty kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za miesiące wrzesień i październik 2017 r. w sytuacji, gdy ustawodawca nie przewidział innych dodatkowych warunków, od których spełnienia uzależniona jest wypłata zwrotu kosztów dojazdu. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że z uwagi na użyte w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji określenie "przysługuje zwrot" świadczenie to ma charakter roszczeniowy, a ponieważ należność otrzymuje policjant, to zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby stanowi przychód ze stosunku służbowego. Wypłata dokonana w związku z przejazdami do miejsca pełnienia służby stanowi bieżące rozliczenie, mające na celu zwrot funkcjonariuszowi tych kwot, jakie obciążały jednostkę organizacyjną Policji. Możliwość uzyskania zwrotu kosztów dojazdu uzależniona jest od spełnienia merytorycznych przesłanek, jakimi są dokumenty potwierdzające koszty dojazdu poniesione na bieżąco w związku z przejazdami do miejsca pełnienia służby, z zasady w okresie miesięcznym. Tym samym przy składaniu stosownego wniosku wymagane jest zachowanie takiego samego okresu. W kwestii przedawnienia prawa do zwrotu kosztów dojazdu zasadnicze znaczenie ma ustalenie terminu wymagalności tych roszczeń. Przyjmując miesięczne rozliczenie kosztów dojazdu, roszczenie o zwrot kosztów staje się wymagalne z upływem miesiąca, w którym funkcjonariusz był zobowiązany złożyć wniosek i ulega przedawnieniu z upływem trzech lat licząc od tej daty. Brak wniosku policjanta o zwrot kosztów dojazdu w nakazanym przez przełożonego terminie (w miesiącu następującym po miesiącu, w którym zostały poniesione koszty na dojazd do miejsca pełnienia służby) powoduje, że prawo do zwrotu kosztów nie powstaje. Wniosek może być złożony w każdym czasie, ale będzie dotyczył bieżącego rozliczenia kosztów dojazdu. W sytuacji zgłoszenia roszczeń za okres wsteczny organ Policji jest zobowiązany do określenia uprawnień jedynie na przyszłość. Prawo do zwrotu kosztów dojazdu powstaje w przypadku złożenia stosownego wniosku na bieżąco, w każdym miesiącu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (tj. decyzje administracyjne oraz wskazane postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym i egzekucyjnym oraz zabezpieczającym) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4). Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli danego aktu lub czynności sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów lub czynności sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest akt odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby przez skarżącego policjanta. W niniejszej sprawie bowiem Komendant Policji pismem z dnia [...] lutego 2018 r. odmówił skarżącemu zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Podkreślić należy, że organ powołał się na podstawę prawną – przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067) oraz zawarł uzasadnienie odmowy zwrotu kosztów dojazdu, co oznacza, że uzewnętrznionej woli nadał charakter sformalizowany, wobec czego uznać należy, że mamy do czynienia z aktem, a nie z czynnością. W przeciwieństwie do aktów – czynności stanowią działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują skutki w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2830/13). Realizacja obowiązku wynikającego z art. 93 ust. 1 ustawy o Policji przez właściwego Komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno - technicznej, polegającej na wypłacie stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu bądź w formie aktu o odmowie zwrotu kosztów dojazdu. Akt jest zaskarżalny do sądu administracyjnego na podstawie powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu Komendanta Policji o odmowie zwrotu skarżącemu kosztów dojazdu do miejsca pełnienie służby, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu stanowił przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Przepis ten stanowi, że policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Zwrot tych kosztów nie przysługuje jednak w roku kalendarzowym, w którym wykupiono uprawnienia do bezpłatnych przejazdów państwowymi środkami komunikacji, na podstawie odrębnych przepisów (art. 93 ust. 2 ustawy). Definicja ustawowa miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby zawarta jest w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Stosownie do tego przepisu miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący, jako funkcjonariusz Policji we wrześniu i październiku 2017 r. pełnił swoje obowiązki w Komendzie Policji, dojeżdżając do służby z miejsca zamieszkania znajdującego się w miejscowości Ś.. Niesporne jest również, że miejscowość, w której skarżący zamieszkuje, odpowiada ustawowej definicji "miejscowości pobliskiej", zamieszczonej w art. 88 ust. 4 ustawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego aktu, w dniu 25 sierpnia 2011 r. skarżący złożył do Komendanta Policji raport z wnioskiem o zwrot kosztów dojazdu z miejscowości Ś., jako miejscowości pobliskiej, od dnia 22 sierpnia 2011 r., a Komendant Policji w dniu 30 sierpnia 2011 r. wyraził zgodę na zwrot kosztów dojazdu na powyższej trasie. W związku z tym od dnia 22 sierpnia 2011 r. skarżącemu wypłacane były świadczenia z tego tytułu, po złożeniu stosownego wniosku. Skarżący na tej samej podstawie zgłosił w dniu 29 grudnia 2017 r. wnioski o zwrot poniesionych kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby we wrześniu i październiku 2017 r. Spór w sprawie sprowadza się do kwestii terminu, w jakim należy złożyć wniosek o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Interpretując bowiem treść art. 93 ust. 1 ustawy o Policji organ uznał, że niezbędnym warunkiem otrzymania zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby jest złożenie wniosku w odpowiednim czasie, tj. w miesiącu następującym po miesiącu, w którym policjant dojeżdżał do miejsca pełnienia służby z miejsca zamieszkania. W ocenie organu złożenie wniosku w terminie późniejszym wyłącza możliwość dokonania zwrotu poniesionych kosztów. Przedstawione stanowisko organu nie zasługuje jednak na podzielenie. Stanowisko organu pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu. W świetle tego przepisu zwrot kosztów dojazdu przysługuje funkcjonariuszowi z mocy prawa. Jednocześnie, wbrew stanowisku organu, analizowany przepis nie wprowadza wymogu złożenia wniosku o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w miesiącu następującym po miesiącu, w którym policjant dojeżdżał do miejsca pełnienia służby. Takiego wymogu nie przewiduje również żaden inny przepis ustawy o Policji. Ponadto ustawa o Policji nie zawiera delegacji do wydania przepisów wykonawczych, które mogłyby bardziej szczegółowo regulować kwestie dotyczące zwrotu kosztów dojazdu funkcjonariuszy z miejsca ich zamieszkania (w miejscowości pobliskiej) do miejsca pełnienia służby. A zatem ustawodawca, oprócz wymogu zajmowania lokalu w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, nie przewidział innych dodatkowych warunków, które należy spełnić w celu uzyskania zwrotu kosztów dojazdu. Zwrot kosztów dojazdu przysługuje z mocy prawa. Uprawnieniu policjanta powinien towarzyszyć obowiązek organu w postaci wypłaty stosownej kwoty, stanowiącej równowartość poniesionych kosztów dojazdu. Nabycie tego prawa następuje z chwilą ziszczenia się warunków, przewidzianych w przepisie art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. Spełnienie tych warunków jest równoznaczne z powstaniem po stronie policjanta roszczenia o wypłatę stosownej kwoty i odpowiadający temu roszczeniu obowiązek organu. Z literalnego brzmienia przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o Policji nie wynika, aby przepis ten wprowadzał jakikolwiek termin do złożenia wniosku o zwrot kosztów dojazdu. Przepis ten określa tylko przesłanki otrzymania zwrotu kosztów przejazdu (te zaś nie były przez organ kwestionowane), nie dając przy tym organom rozstrzygającym żadnej uznaniowości. Brak zatem podstaw do narzucania stronie terminu do wystąpienia z żądaniem zwrotu kosztów dojazdu. Dokonana przez organ wykładnia tego przepisu, w myśl której prawo do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby przysługuje tylko policjantowi, który złożył wniosek w miesiącu następującym po miesiącu, w którym poniósł te koszty, nie da się uzasadnić w świetle jednoznacznej treści art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w tej kwestii w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 października 2014 r., III SA/Lu 613/14 oraz z dnia 28 stycznia 2014 r., III SA/Lu 858/13. Wskazać także należy na analogiczne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w odniesieniu do wniosku policjanta o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2009 r., I OSK 333/09). Wymogu złożenia wniosku w określonym czasie nie można wywodzić także ze względów organizacyjnych organów policji, których obowiązkiem jest zapewnienie środków na zwrot kosztów dojazdów policjantów zajmujących lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej. Organ w swoich działaniach związany jest obowiązującymi przepisami prawa i powinien tak zorganizować funkcjonowanie jednostki organizacyjnej, za którą odpowiada, aby nie ograniczać stronie przysługujących jej praw. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony akt. Rozstrzygając niniejszą sprawę ponownie organ rozpozna wniosek skarżącego mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.