II SA/Sz 416/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi T. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) zwanej dalej: "k.p.a.", art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej: "u.p.z.p.", Wójt Gminy S., po rozpoznaniu wniosku E. S.A. z siedzibą w G. Oddział w K. - ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie linii kablowej, stanowisk słupowych i rozbiórce sieci napowietrznej na działkach nr [...], [...] oraz [...] położonych w obrębie M., gmina S.. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. H., właściciel działki nr [...], znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Odwołujący zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7 podnosząc brak podjęcia wszelkich niezbędnych działań, koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto zarzucił naruszenie art. 49 k.p.a. wskazując, że od chwili umieszczenia obwieszczenia o wszczęciu postępowania do chwili wydania decyzji nie upłynął ustawowy czas na zajęcie stanowiska w sprawie. Zdaniem odwołującego, zrealizowanie planowanego przez wnioskodawcę zamierzenia negatywnie wpłynie na wartość należącej do niego nieruchomości (działki nr [...]), położonej zgodnie z ewidencją gruntów na terenie rekreacyjno – wypoczynkowym. Mając na względzie wskazane zarzuty wniósł o uchylenie powyższej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 50 - 58 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium za bezsporny uznało fakt, iż na przedmiotowym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o analizę akt sprawy organ ustalił, iż planowana inwestycja znajduje się w granicach administracyjnych Gminy S., przebiegać będzie po gruntach właścicieli prywatnych działek o nr [...], [...] i [...] położonych w obrębie M.. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przytoczył treść art. 2 pkt 5 u.p.z.p. zawierającego definicję pojęcia "inwestycji celu publicznego" i stwierdził, że Wójt Gminy S. prawidłowo uznał wnioskowaną przez Spółkę inwestycję, jako mającą charakter celu publicznego. Określone bowiem we wniosku przedsięwzięcie - polegające na modernizacji istniejącej i budowie nowej linii kablowej (będącej powiązaniem kablowym odcinków sieci napowietrznej pozostałej po rozbiórce fragmentu linii napowietrznej), służyć ma poprawie parametrów przesyłanej energii elektrycznej z jej źródła do odpowiedniego punktu poboru jakim w przedmiotowej sprawie są mieszkańcy lokalnej społeczności, odbiorcy energii elektrycznej w obszarze miejscowości M., gmina S.. Planowana inwestycja spełnia zatem wymagania umożliwiające zakwalifikowanie jej do katalogu celu publicznego. Jako istotną organ podkreślił funkcję realizowanej inwestycji, którą w tym wypadku jest poprawny przesył energii w wyniku modernizacji istniejącej sieci. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji podniósł, że o wszczęciu postępowania w sprawie właściciele działek objętych inwestycją zostali pisemnie zawiadomieni w dniu [...] r., czego dowodem są zwrotne poświadczenia odbioru, zaś pozostałe strony zawiadomiono w drodze obwieszczenia. T. H. złożył skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił decyzji ostatecznej naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj.: art. 7, art. 8 oraz art. 49 k.p.a. wobec nie odniesienia się do kwestii terminu powiadomienia stron postępowania, nieprzeprowadzenia przez Kolegium ponownego postępowania wyjaśniającego, załatwienia sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, pominięcia informacji, że inwestor rozpoczął już prace instalacyjne w październiku 2017 r., braku analizy, co do zasadności rozpatrywania planowanej inwestycji z uwagi na przesłankę celu publicznego. Skarżący podniósł, że decyzja Wójta Gminy S. została wydana bez zachowania ustawowych terminów, co uniemożliwiło mu wniesienie uwag do postępowania. Obwieszczenie w postaci zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydane zostało bowiem dnia [...] r. a decyzja w dniu [...] r. Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego w zakresie informacyjnego charakteru wydanego rozstrzygnięcia skarżący podniósł, że Kolegium pominęło fakt, iż inwestor już w październiku 2017 r. rozpoczął przebudowę sieci, a zatem przed uzyskaniem przedmiotowej decyzji. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] r. profesjonalny pełnomocnik skarżącego wskazał, że podtrzymuje w całości stanowisko i zarzuty zaprezentowane przez T. H. w skardze do Sądu. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. pełnomocnik skarżącego dodatkowo zarzucił, że doszło do naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. Organy obu instancji pominęły wpływ planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego (działka nr [...]), położoną w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Nie uwzględniły dodatkowo argumentu polegającego na spadku wartości należącej do skarżącego nieruchomości. W takiej sytuacji, zdaniem pełnomocnika, materiał dowodowy nie został przez organ przeanalizowany w sposób rzetelny, wszechstronny i pełny. Organ dokładnie nie zbadał, czy planowana inwestycja faktycznie spełnia cel publiczny, a nie służy jedynie prywatnemu interesowi jednostki – Państwu G. . Podnosząc zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. pełnomocnik podniósł, że organy obu instancji potraktowały inwestycję prywatną, jako spełniającą cele publiczne. W ocenie pełnomocnika, doszło również do naruszenia art. 49 k.p.a., bowiem otrzymane przez skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] r. należy uznać za fikcyjne, bowiem skarżący niezwłocznie po otrzymaniu zawiadomienia udał się do organu, w którym dowiedział się o podjęciu decyzji. Powyższe uniemożliwiło mu złożenie ewentualnych uwag do wniosku. Na rozprawie dnia 28 czerwca 2018 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że popiera skargę podkreślając, że naruszenie treści art. 7 w zw. z art. 49 k.p.a. uniemożliwiło skarżącemu złożenie operatu szacunkowego określającego obniżenie wartości jego nieruchomości w związku z planowaną inwestycją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 j.t.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 j.t.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Sądowa kontrola, dokonana według wskazanego kryterium, doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w kontekście wniosku skarżącego o rozważenie zasadności zakwalifikowania inwestycji jako mającej charakter celu publicznego, wymaga odwołania się do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez pojęcie "inwestycji celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.: Dz. U. z 2000 r. poz. 543 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.". Wśród celów wymienionych w art. 6 u.g.n. ustawodawca wymienił w pkt 2 budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., zaś drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 648/09, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie budzi wątpliwości Sądu, że objęte wnioskiem przedsięwzięcie związane z modernizacją sieci energii elektrycznej, polegające na budowie linii kablowej i stanowisk słupowych oraz rozbiórce sieci napowietrznej mieści się w zakresie celów objętych art. 6 pkt 2 u.g.n. Istotna jest tu funkcja realizowanej inwestycji w tym wypadku przesył energii. Ponadto inwestycja ta jest działaniem o znaczeniu lokalnym, (gminnym), bowiem związana jest z zaspokojeniem potrzeb i interesów społeczności lokalnej tworzącej gminną wspólnotę samorządową. Zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty ustawodawca zaliczył do zadań własnych gminy, wśród których w art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 j.t. ze zm.) wymienił zaopatrzenie w energię elektryczną. Wbrew wywodom skargi, wedle których inwestycja służy jedynie prywatnemu interesowi – państwu [...] (właścicielom działek o nr [...] oraz [...], na których m.in. ma przebiegać inwestycja) zgodzić się należy z argumentacją organu II instancji, że skoro planowane przedsięwzięcie ma zapewnić poprawny przesył energii elektrycznej dla mieszkańców miejscowości M. położonej w gminie S., zatem zamierzenie ma znaczenie lokalne i służyć będzie mieszkańcom lokalnej społeczności. Prawidłowe stanowisko organu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, gdzie podano, że jeżeli planowana inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy gazu (energii elektrycznej), co mieści się w zadaniach własnych gminy, to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji, za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., skoro pośrednio ma znaczenie dla całej społeczności lokalnej stanowiąc przejaw realizacji zadań własnych gminy (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 923/11, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując, skoro sporna inwestycja dotyczy realizacji i utrzymywania przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, jak również odnosi się do działań o charakterze lokalnym, bowiem realizuje ogólnospołeczną potrzebę korzystania z sieci - to przedmiotowe przedsięwzięcie odpowiada dyspozycji inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Mając na względzie podniesioną zarówno w odwołaniu, jak i w skardze kwestię dotyczącą podjęcia przez inwestora prac budowlanych, jeszcze przed wydaniem decyzji stwierdzić należy, że powyższa okoliczność, jak również brak odniesienia się do niej przez Kolegium nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu w niniejszej sprawie. Wyjaśnić bowiem należy, że żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uniemożliwia wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji już zrealizowanej, bądź będącej w trakcie realizacji. Z kolei za możliwością wydania takiej decyzji przemawia art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332). Zgodnie z tym przepisem jeżeli trwająca albo zakończona już budowa obiektu budowlanego została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, a budowa ta jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Sytuacja, w której określona inwestycja została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, poprzedzonego decyzją o ustaleniu warunków zabudowy bądź decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do zasady nie wyklucza legalizacji takiej samowoli budowlanej. Dopuszczalność legalizacji określonych obiektów ustawodawca uzależnił zatem m.in. od zgodności konkretnej budowy z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). W razie jednak braku planu miejscowego, który jest podstawowym instrumentem prawnym kształtowania przestrzeni, funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, którego dotyczy zamierzona inwestycja, przejmuje decyzja administracyjna o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego - art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Wobec powyższego decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może zostać wydana również dla inwestycji w budowie, bądź też zrealizowanej, w warunkach samowoli budowlanej, gdy jest niezbędna dla legalizacji tej samowoli. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 49 k.p.a. regulującego kwestię publicznego obwieszczenia, jako formy zawiadomienia stron postępowania o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej podkreślenia wymaga, że przepis ten nie miał do skarżącego zastosowania. T. H., jako właściciel działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji został pisemnie powiadomiony o wszczęciu przedmiotowego postępowania stosownie do zawiadomienia z dnia [...] r., które osobiście odebrał dnia 13 października 2017 r., co wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru (k. 64). Obwieszczeniem w trybie art. 49 k.p.a. zostały powiadomione pozostałe strony postępowania. W powołanych okolicznościach skarżący nie może skutecznie powoływać się na naruszenie przez organ I instancji ww. przepisu skoro przepis ten nie był w stosunku do niego stosowany. Podkreślić również należy, że strona skarżąca może powoływać się na te naruszenia przepisów postępowania, które wywołują dla niej ujemne skutki, a nie dla innych stron postępowania. Ponadto można dodać, że zarzucając naruszenie przepisów postępowania skarżący powinien wskazać jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie, tj. gdyby do tego naruszenia nie doszło, to czy w sprawie mogłaby zapaść odmienna decyzja. Skarżący na takie okoliczności nie wykazał, a Sąd z urzędu nie dostrzega takiego wpływu. Ponadto za nieznajdujący uzasadnienia w przepisach prawa należy uznać zarzut skargi dotyczący spadku wartości nieruchomości skarżącego. Żaden przepis prawa nie nakłada na organ ustalający lokalizację inwestycji celu publicznego obowiązku badania w jaki sposób inwestycja wpłynie na wartość nieruchomości, na których ma być realizowana lub sąsiadujących. A zatem okoliczność ta nie może stanowić negatywnej przesłanki do wydania decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji zdaniem Sądu, organy rozstrzygające w sprawie zgromadziły pełny materiał dowodowy i prawidłowo ustaliły, że przedmiotowe zamierzenie ma charakter inwestycji celu publicznego. Jak trafnie wskazało Kolegium, decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej, co wynika z art. 56 u.p.z.p., zatem w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji, czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z przepisami powołanej ustawy oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ winien wydać w sprawie decyzję pozytywną. Mając powyższe na uwadze, wbrew zarzutom skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K nie naruszyło określonych w art. 7 oraz art. 8 k.p.a. zasad regulujących postępowanie administracyjne, ponieważ dokonało wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń, co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniło zebrany materiał dowodowy, w tym właściwie zakwalifikowało planowaną inwestycję, jako mającą charakter celu publicznego. Dokonana przez organ ocena znalazła wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które spełnia wymogi określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, ponieważ zawarte w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.