I SA/Wa 1076/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Emilia Lewandowska sędziowie: sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) sędzia WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie Postanowieniem z [...] czerwca 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu zażalenia B. J. na postanowienie Prezydenta W. z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] o zawieszeniu postępowania, na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożył Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. Prezydent [...] zawiesił postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], hip. [...], do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Ministra Finansów, to jest sprawy dotyczącej przyznania odszkodowania za ww. nieruchomość na podstawie polsko-kanadyjskiego układu indemnizacyjnego z 15 października 1971 r. i polsko-szwajcarskiego układu indemnizacyjnego z 25 czerwca 1949 r. oraz ewentualnego wszczęcia przez Ministra Finansów postępowania administracyjnego w trybie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż w dniu [...] października 1948 r. (data nadania [...] października 1948 r.) do I Zarządu Miejskiego [...] wpłynął wniosek M. G., reprezentowanego przez adwokata J. R. oraz S. F., K. S., L. Z., A. F., J. F., R. F. i H. Z., reprezentowanych przez adwokata Z. W. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości. Organ podniósł również, iż orzeczeniem administracyjnym z [...] stycznia 1950 r., nr [...], Prezydent [...] odmówił przyznania prawa własności czasowej do ww. gruntu M. G., S. F., K. S., L. Z., A. F., J. F., R. F., i H. Z., spadkobiercom M. i K. z G., małżonków C. Z kolei decyzją z [...] stycznia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego z 26 października 1945 r. stwierdziło nieważność ww. orzeczenia z [...] stycznia 1950 r. - w części obejmującej działkę nr [...] stanowiącą własność Miasta [...]. Następnie organ I instancji podniósł, iż z pisma Ministerstwa Finansów z [...] kwietnia 2011 r. wynika, iż za przedmiotową nieruchomość przyznano odszkodowanie na podstawie tzw. układów indemnizacyjnych zawartych pomiędzy Polską a krajami trzecimi. Organ wskazał, iż Minister Finansów wszczął postępowania w trybie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych dotyczące nieruchomości [...] przy ulicach: [...], hip. [...],[...], hip. [...],[...], hip. nr [...],[...], hip. nr [...], gdzie krąg beneficjentów jest tożsamy z osobami, które miały otrzymać odszkodowanie za nieruchomość przy ulicy [...]. W ocenie Prezydenta [...], kwestia wyjaśnienia przyznania odszkodowania oraz ewentualne postępowanie prowadzone przez Ministra Finansów będzie posiadało bezpośredni wpływ na postępowanie prowadzone w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Ustalenia dokonywane przez Ministra Finansów będą bowiem oddziaływać na postępowanie o przyznanie prawa własności czasowej zarówno w sferze przedmiotowej jak i podmiotowej. Stanowią zatem prejudykat dla postępowania o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Zażalenie na ww. postanowienie złożyła B. J. zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło postanowienie Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2016 r. o zawieszeniu postępowania i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż postanowienie o zawieszeniu zostało wydane w postępowaniu toczącym się w trybie dekretu [...] z [...] października 1945 r. W ocenie organu odwoławczego, z akt sprawy nie wynika aby w stosunku do przedmiotowej nieruchomości toczyło się obecnie przed Ministrem Finansów postępowanie administracyjne w sprawie zastosowania do ww. nieruchomości przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. Organ I instancji mówi wręcz o ewentualnym wszczęciu ww. postępowania przez Ministra Finansów. Jednakże, ewentualne wszczęcie takiego postępowania w przyszłości nie może stanowić, zdaniem Kolegium, zagadnienia wstępnego w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Kolegium wskazało również, iż z akt sprawy nie wynika aby przed Ministrem Finansów toczyło się jakiekolwiek postępowanie administracyjne dotyczące przyznania odszkodowania. W ocenie organu odwoławczego, przyznanie odszkodowania może być przyczyną wydania odmownej decyzji po rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, nie zaś podstawą do zawieszenia postępowania. W tym stanie rzeczy uznając, że nie wystąpiła przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, Kolegium orzekło o uchyleniu postanowienia o zawieszeniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium wskazało, iż ponownie rozpoznając sprawę Prezydent [...] wyjaśni jakie postępowania toczą się przed Ministrem Finansów w stosunku do nieruchomości przy ul. [...] i po dokonaniu tych ustaleń podejmie stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożył Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...]. Zaskarżonemu postanowieniu Prokurator zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wydaniu decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w tym przepisie, w sytuacji gdy z uzasadnienia postanowienia wynika, iż w sprawie należało zastosować dyspozycję art. 136 kpa, gdyż "wyjaśnienie jakie postępowania toczą się przed Ministrem Finansów w stosunku do nieruchomości przy ul. [...]" powinno być ewentualnie ustalone w ramach dodatkowego postępowania dowodowego, które wdraża organ II instancji bez potrzeby przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; 2) art. 97 § 1 pkt 4 kpa i art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 144 kpa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na ustaleniu przez Kolegium, że: "nie wystąpiła przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa", co uprawniało organ II instancji jedynie do uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdyż art. 138 w myśl art. 144 kpa winien być stosowany "odpowiednio", a tzw. "odpowiednie" stosowanie oznacza dopasowanie treści tego przepisu do każdego indywidualnego przypadku rozpatrywania zażalenia; 3) art. 7, 77 w zw. z art. 15 kpa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuwzględnieniu w dacie orzekania tego, że zawiadomieniem z [...] kwietnia 2016 r. Minister Finansów poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zastosowania przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w stosunku do nieruchomości położonej w [...] przy [...] (hip. [...]), podczas gdy powszechnie przyjmuje się, iż organ odwoławczy orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji, co uzasadnia się tym, że organ odwoławczy jest organem o charakterze reformatoryjnym, a nie kontrolnym czy też wyłącznie kasacyjnym. 4) art. 97 § 1 pkt 4 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wyrażeniu błędnego poglądu, iż przyznanie odszkodowania może być przyczyną wydania odmownej decyzji po rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, nie zaś do zawieszenia postępowania oraz, że ewentualnie wszczęcie postępowania w przyszłości przez Ministra Finansów nie może stanowić zagadnienia wstępnego w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, podczas gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym w opisanej wyżej sytuacji wystąpiła przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa; 5) art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 144 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na tym, iż zaskarżone postanowienie zawiera rozstrzygnięcie, którego nie przewiduje art. 138 kpa, w sytuacji gdy rodzaje rozstrzygnięć wskazanych w tym przepisie są dla organu rozpoznającego odwołanie od decyzji (zażalenie) bezwzględnie wiążące, a zatem sentencja decyzji/postanowienia nie mieszcząca się w ramach tego przepisu narusza prawo, a zdaniem części orzecznictwa i doktryny narusza je w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wobec powyższego, Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2226/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw Prokuratora. Wyrokiem z 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1519/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Warszawie z 18 stycznia 2018 r. i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu ww. orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż wbrew stanowisku sądu I instancji od postanowień kasatoryjnych na gruncie obecnego prawa przysługuje skarga do sądu, a nie sprzeciw uregulowany w art. 64a-64d ppsa. NSA wskazał ponadto, iż brak jest przepisu szczególnego, który wskazywałby, że sąd administracyjny rozpoznaje skargę na postanowienie kasatoryjne na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, skoro sprawa ta podlega rozpoznaniu na rozprawie, przy czym może być rozpoznana również na posiedzeniu niejawnym, ale również w składzie trzech sędziów. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podnieść trzeba, iż wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1519/18, niniejsza sprawa została przekazana sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Stosownie do art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w ww. wyroku sąd rozpoznał skargę Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] na wydane w niniejszej sprawie postanowienie kasatoryjne na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów. Przechodząc do meritum sprawy podnieść trzeba, iż w niniejszej sprawie wniesiono skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którym organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwanego dalej "dekretem warszawskim". Powodem zawieszenia postępowania dekretowego było ustalenie przez Prezydenta [...], iż rozstrzygnięcie w sprawie rozpoznania wniosku dekretowego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci wyjaśnienia przez Ministra Finansów kwestii przyznania odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...], hip. [...], na podstawie polsko-kanadyjskiego układu indemnizacyjnego z 15 października 1971 r. i polsko-szwajcarskiego układu indemnizacyjnego z 25 czerwca 1949 r. oraz ewentualnego wszczęcia przez Ministra Finansów postępowania administracyjnego w trybie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Organ odwoławczy uznał, iż wbrew stanowisku Prezydenta [...] akta sprawy nie potwierdzają wystąpienia w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wobec powyższego, Kolegium uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania, nakazując sprawdzenie jakie postępowania toczą się przed Ministrem Finansów w stosunku do nieruchomości przy ul. [...]. Po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego Sad uznał, iż zaskarżone postanowienie kasatoryjne zapadło z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które ro naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to polegało na nieuwzględnieniu przez organ odwoławczy okoliczności, iż po wydaniu przez Prezydenta [...] postanowienia o zawieszeniu postępowania pismem z [...] kwietnia 2016 r. Minister Finansów poinformował Prezydenta [...] o wszczęciu, w stosunku do nieruchomości przy ul. [...], postępowania administracyjnego w sprawie zastosowania przepisów ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 9 kwietnia 1968 r.". Powyższe postępowanie jest prowadzone przez Ministra Finansów w związku z przyznaniem A. F., J. F. oraz R. F. odszkodowania za utratę udziału w wysokości [...] części w prawie własności nieruchomości przy ul. [...] na podstawie układu między Rzeczpospolitą Polską a Konfederacją Szwajcarską dotyczącego odszkodowania interesów szwajcarskich w Polsce z 25 czerwca 1949 r. Z akt sprawy wynika, iż o powyższej okoliczności Prezydent [...] poinformował Kolegium pismem z [...] maja 2016 r. przekazując zażalenie B. J. na postanowienie o zawieszeniu postępowania. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się postanowienie Ministra Finansów z [...] października 2016 r. o przedłużeniu do 31 grudnia 2016 r. terminu zakończenia postępowania prowadzonego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości w trybie przepisów ustawy z 9 kwietnia 1968 r. W ocenie Sądu, nieuwzględniona przez organ odwoławczy okoliczność prowadzenia przez Ministra Finansów w stosunku do przedmiotowej nieruchomości postępowania w trybie przepisów ustawy z 9 kwietnia 1968 r. mogła mieć istotny wpływ wynik sprawy. Wyjaśnić trzeba, iż stosownie do art. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r., wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo z ograniczonego prawa rzeczowego następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Zatem, prowadząc postępowanie w trybie przepisów tej ustawy Minister Finansów, po ustaleniu, iż zostały spełnione przesłanki ustawowe określone w ww. przepisie tj. nieruchomość została faktycznie przejęta na rzecz Państwa, w związku z czym dawny właściciel wystąpił do odpowiedniej Komisji Odszkodowawczej o przyznanie odszkodowania, które zostało przyznane z tytułu utraty praw do nieruchomości, ma obowiązek wydania decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności spornych nieruchomości, która jest podstawą wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej jako właściciela nieruchomości. Zatem, przyznanie odszkodowania w ramach układu indemnizacyjnego (którego celem jest wynagrodzenie szkód) powodowało przejście własności mienia, z którym wiązało się to odszkodowanie na rzecz Skarbu Państwa, a po stronie osoby otrzymującej odszkodowanie powodowało utratę praw do tego mienia i związanych z nim roszczeń majątkowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2001 r., I SA 3403/01, nie publik.). Ustalenia w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Finansów w trybie przepisów ustawy z 9 kwietnia 1968 r. w stosunku do nieruchomości przy ul. [...] mają zatem kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu tej nieruchomości. Ustalenia Ministra Finansów dotyczące tego, czy ww. nieruchomość została faktycznie przejęta na rzecz Państwa, w związku z czym adresaci decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 1950 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej wystąpili o przyznanie odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości przy ul. [...], które to odszkodowanie zostało przyznane z tytułu utraty udziału w prawie własności ww. nieruchomości, pozwolą na niewątpliwe ustalenie wszystkich elementów stanu prawnego, zarówno w sferze podmiotowej jak i przedmiotowej, w toczącym się przed Prezydentem [...] w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego, okoliczność, iż w stosunku do nieruchomości przy ul [...] przed Ministrem Finansów toczy się postępowanie w trybie przepisów ustawy z 9 kwietnia 1968 r. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Dopiero bowiem decyzja, która zostanie wydana w postępowaniu prowadzonym przed Ministrem Finansów pozwoli na prawidłowe rozstrzygnięcie o tzw. wniosku dekretowym. Z podanych przyczyn, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]zostało wydane z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 15 kpa, w konsekwencji czego doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając zażalenie organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.