II SAB/Wr 27/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lipca 2018r. sprawy ze skargi J. W. na przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę w całości. J. W. pismem z dnia 26 lutego 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę D. w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość nr 15/9, położoną w C. na terenie gminy N.. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania Wojewody D. od dnia 8 listopada 2005r. do dnia 26 lutego 2018 r.; 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie na rzecz skarżącego od Wojewody D. kwoty 20.000 złotych za przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość; 4) zasądzenie od Wojewody D. na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Uzasadniając skargę podano, że w dniu 8 listopada 2005 r. Wojewoda D. wszczął postępowanie w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość, która od 9 października 2006 r. jest w posiadaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, który zlecił budowę odcinka autostrady [...], użytkowanej od dnia 12 sierpnia 2009 r. Postępowanie wywłaszczeniowe w tej sprawie toczy się dłużej niż jest to niezbędne, ponieważ od dnia jego wszczęcia upłynęło już 12 lat i 3 miesiące. Wojewoda D. miał ustawowy obowiązek załatwienia sprawy w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące licząc od momentu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (art. 35 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie Wojewoda D. ewidentnie przekroczył ustawowy termin załatwienia sprawy, ponieważ od dnia 8 listopada 2005 r. do dnia 26 lutego 2018r. upłynęło już 12 lat i 3 miesiące, czyli 147 miesięcy. Termin do załatwienia sprawy został przekroczony ponad 73 razy, przyjmując że postępowanie było szczególnie skomplikowane i Wojewodzie przysługiwał dwumiesięczny termin na jej załatwienie, w myśl art. 35 § 3 k.p.a. Zachowanie organu ma zatem charakter rażącego naruszenia prawa w zakresie przewlekłości prowadzonego postępowania, zważywszy na fakt, że nieruchomość została odebrana skarżącemu w dniu 9 października 2006 r. i od ponad 12 lat nie uzyskał za nią jakiegokolwiek odszkodowania. Przesłanką do uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzące do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie, nie zaś fakt, że postępowanie to zostało wreszcie zakończone. Biorąc pod uwagę fakt, że przewlekłość postępowania była długotrwała oraz dotyczyła odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o znacznej wartości, zasadnym jest wniosek o przyznanie od Wojewody D. sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wojewoda wskazał, że decyzją z dnia [...] zakończył postępowanie w sprawie. Decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu 8 marca 2018 r. To zaś wskazuje, że organ rozpatrzył opisaną sprawę administracyjną przed wniesieniem przez skarżącego ponaglenia (20 lutego 2018 r.) oraz skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego. Już ta okoliczność powoduje, że przedstawiona skarga winna zostać oddalona. Dalej wskazano, że wyrokiem z dnia 22 października 2014 r. (sygn. akt II SAB/Wr 60/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi J. W. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę D. w opisanej sprawie administracyjnej, odrzucił skargę w zakresie dotyczącym postępowania prowadzonego do dnia 20 grudnia 2012 r. (pkt I sentencji wyroku), zaś dalej idącą skargę oddalił (pkt II sentencji wyroku). Wyrokiem z dnia 2 lipca 2015 r. (sygn. akt I OSK 257/15) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J. W.. Wojewoda D. w dniu [...] r. wydał decyzję administracyjną (znak: [...]) w przedmiocie wywłaszczenia ww. nieruchomości stanowiącej własność J. W. oraz ustalenia odszkodowania z tego tytułu. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. W.. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] uchylił ww. decyzję Wojewody D. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że nie zostało prawidłowo przeprowadzone postępowanie poprzedzające wywłaszczenie. Minister zobowiązał Wojewodę D., rozpatrującego wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wszczęcie postępowania, do przeprowadzenia od początku procedury wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, poprzedzonej prawidłowym złożeniem oferty oraz wyznaczeniem terminu na zawarcie umowy. Następnie Wojewoda D. na wniosek pełnomocnika Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 2 lutego 2017 roku, uzupełniony pismem dnia 21 lutego 2017 r., wszczął postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do opisanej wyżej nieruchomości. Postępowanie zostało poprzedzone złożeniem przez pełnomocnika Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oferty kupna z dnia 13 września 2016 r. działki nr 15/9, która nie została przyjęta przez jej właściciela. Zgodnie z wnioskiem pełnomocnika Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Wojewoda D. wyznaczył właścicielowi termin do dnia 31 stycznia 2017 r. do zawarcia umowy cywilnoprawnej z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie nabycia na rzecz Skarbu Państwa własności tej działki. Pismo Wojewody D. z dnia 24 listopada 2016 r. dot. wyznaczenia terminu do zawarcia umowy z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad zostało odebrane przez pełnomocnika J. W. w dniu 12 grudnia 2016 r. Następnie zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 8 marca 2017 r. zostało doręczone GDDKiA w dniu 14 marca 2017 r., a J.W. w dniu 28 marca 2017 r. Postępowanie w tej sprawie zostało zakończone wskazaną decyzją Wojewody D. z dnia 15 lutego 2018 r. Przedstawiony w uzasadnieniu tej decyzji tok czynności procesowych wskazuje jednoznacznie, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie wywłaszczenia opisanej nieruchomości gruntowej i ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania z tego tytułu nie było prowadzone w sposób przewlekły. Wojewoda wskazał, że sprawa wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania jest aktualnie rozpatrywana w ramach nowego postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 15 ust. 1 i art. 16 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w związku z wnioskiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 21 lutego 2017 r. W ocenie Wojewody D. wyłącznie od tej daty (terminu) dopuszczalną jest ocena czy postępowanie administracyjne było prowadzone przez Wojewodę D. w sposób przewlekły, nie zaś, jak wskazuje skarżący, od dnia 8 listopada 2005 r. Jak już wyjaśniono, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Podejmowane w dalszej kolejności działania zmierzające do nabycia przez Skarb Państwa -Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości stanowiącej własność skarżącego przeznaczonej na pasy drogowe autostrady [...] nie miały charakteru orzeczniczego, a więc odpowiedzialności za ich przebieg i skutek Wojewoda D. nie ponosi. Prawidłowy pod względem formalnym wniosek uprawnionego podmiotu (GDDKiA) do zainicjowania postępowania administracyjnego w opisanym przedmiocie datowany jest na dzień 21 lutego 2017 r. Dopiero zatem od tej daty kwestia przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę D. może być poddana ocenie. Wojewoda analizując przebieg i charakter czynności podejmowanych w postępowaniu stwierdził, że dochował wszelkiej staranności i podjął wszelkie możliwe działania zmierzające do niezwłocznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej. W szczególności podejmowane przez Wojewodę D. działania procesowe były nakierowane na rzetelne ustalenie stanu zagospodarowania wywłaszczanej nieruchomości na dzień 23 marca 1998 r. W tym celu, Organ zdecydował się na skorzystanie z licznych środków dowodowych takich jak: wyjaśnienia (oświadczenia) stron postępowania, zeznania świadków, dowody z dokumentów. Trzeba mieć na uwadze, że znaczy upływ czasu (prawie 20 lat) utrudnia podjęcie jednoznacznych ustaleń w zakresie stanu zagospodarowania nieruchomości, stąd też niezbędnym i celowym jest skorzystanie przez organ z tak wielu dostępnych środków dowodowych i źródeł informacji. Dopiero bowiem rzetelne ustalenie stanu faktycznego w powyższym zakresie mogło stanowić podstawę sporządzenia opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego, który stanowi obligatoryjny środek dowodowy w zakresie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W ocenie organu postępowanie administracyjne w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania z tego tytułu było prowadzone przez Wojewodę D. z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) z uwzględnieniem spornych interesów stron tego postępowania, jak i z poszanowaniem zasady szybkości i ekonomiki postępowania. Jednocześnie w toku postępowania organ dochował wymogów art. 36 k.p.a., tj. powiadamiał strony, w tym skarżącego, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, wskazywał nowy termin jej załatwienia oraz podawał przyczyny zwłoki. Wojewoda przyznał, że skomplikowany charakter sprawy, wymagający podjęcia i wykorzystania różnych środków dowodowych mających na celu ustalenie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych powoduje, że postępowanie w opisanej sprawie było prowadzone długotrwale. Jednakże, sam fakt długotrwałego prowadzenia postępowania administracyjnego nie świadczy automatycznie o stanie przewlekłości. Wobec tego skarga winna być oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie była zasadna. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że postępowanie administracyjne w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości opisanej na wstępie i ustalenia odszkodowania z tego tytułu zostało wszczęte w dniu 8 listopada 2005 r. i decyzją ostateczną Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] r. zostało ono umorzone. Zarzuty skarżącego odnośnie do przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę D. w toku tego postępowania były poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (zob. wyroki z dnia 22 października 2014, sygn. akt II SAB/Wr 60/14 i z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wr 40/12). Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 13 listopada 2013 r. (sygn. akt I OSK 712/13) i z dnia 2 lipca 2015 r. (sygn. akt I OSK 257/15) oddalił skargi kasacyjne J. W. od wskazanych wyroków. W tych okolicznościach trzeba powiedzieć, że niezasadnie skarżący domaga się aktualnie stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę D. od dnia 8 listopada 2005 r., ponieważ w tym zakresie postępowanie Wojewody zostało już ocenione przez sądy administracyjne w zakresie zarzutów skarżącego. Nadto należy powiedzieć, że po wydaniu wspomnianej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] r. Wojewoda D. ponownie zainicjował postępowanie administracyjne w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości opisanej na wstępie i ustalenia odszkodowania z tego tytułu (zawiadomienie z dnia 8 marca 2017 r.). W świetle powyższego przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest przebieg postępowania administracyjnego wszczętego zawiadomieniem z dnia 8 marca 2017 r. Postępowanie to zostało przez Wojewodę D. zakończone decyzją z dnia [...] r., a zatem przed wniesieniem przez J. W. skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Oceniając przebieg postępowania w okresie od dnia 8 marca 2017 r. do dnia 15 lutego 2018 r. Sąd w składzie rozpoznającym skargę nie dopatrzył się znamion przewlekłego prowadzenia tego postępowania przez Wojewodę D.. Pamiętać należy, że o przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (zob. postanowienie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Powiedzieć przy tym należy, iż terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.). W myśl § 1 tego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl § 5 cytowanego przepisu, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zatem stwierdzić można, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W tym kontekście Sąd na podstawie analizy akt administracyjnych ocenił, że przebieg kontrolowanego postępowania nie wskazuje na to, by organ działał w sposób przewlekły. Po wszczęciu postępowania w dniu 8 marca 2017 r. organ pismem z dnia 11 maja 2017 r. zawiadomił o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy wskazując, że wynika to z konieczności sporządzenia operatu szacunkowego i przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Wskazana przez organ przyczyna przedłużenia terminu załatwienia sprawy nie budzi wątpliwości. Następnie po wyznaczeniu rzeczoznawcy majątkowego (dnia 12 lipca 2017 r.) organ uzyskał od rzeczoznawcy operat szacunkowy w dniu 25 września 2017 r., zawiadamiając wcześniej o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie. Również upływ tego okresu nie wskazuje na przewlekłe prowadzenie postępowania, bowiem czynności organu były niezbędne do załatwienia sprawy. Pismem z dnia 29 września 2017 r. organ zawiadomił o wyznaczonych terminach rozprawy administracyjnej. Rozprawy administracyjne odbyły się w dniach 9 i 21 listopada 2017 r. oraz w dniu 1 grudnia 2017 r. Na żadnej z nich skarżący się nie stawił. W dniu 6 grudnia 2017 r. organ zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie z uwagi na konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Także w tym zakresie trudno mówić o przewlekłości w działaniach organu prowadzącego postępowanie. W dniu 7 grudnia 2017 r. do organu wpłynęły trzy obszerne pisma skarżącego zawierające liczne wnioski dowodowe i polemikę z treścią operatu szacunkowego nieruchomości. Wnioski dowodowe organ rozstrzygnął postanowieniem z dnia 11 grudnia 2017 r., a więc bez zbędnej zwłoki. Nadto w związku z wnioskiem skarżącego organ pismem z dnia 12 grudnia 2017 r. odroczył rozprawę wyznaczoną na ten dzień i wyznaczył nowy jej termin na dzień 9 stycznia 2018 r. Pismem z dnia 5 stycznia 2018 r. skarżący wniósł o odroczenie rozprawy w tym terminie. Następnie pismem z dnia 10 stycznia 2018 r. organ zawiadomił, że w związku z tym, że skarżący nie stawił się na żaden z 5 terminów rozpraw, dalszych terminów nie będzie wyznaczał. Nadto wskazano, że zebrane zostały materiały dowodowe konieczne do wydania decyzji, z którymi strony mogą się zapoznać w siedzibie organu. Zawiadomienie to skarżący otrzymał w dniu 30 stycznia 2018 r. W dniu 15 lutego 2018 r. Wojewoda D. wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Oceniając całokształt czynności podejmowanych przez Wojewodę D. w postępowaniu administracyjnym Sąd stwierdził, że w żadnym okresie organ nie podejmował czynności zbędnych czy pozornych. Wyznaczenie rzeczoznawcy, sporządzenie operatu szacunkowego oraz próby przeprowadzenia rozprawy administracyjnej były czynnościami wprost zmierzającymi do załatwienia sprawy, które znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji Wojewody kończącej postępowanie. Dlatego też zarzuty skargi nie były zasadne w żadnym ich aspekcie. Reasumując Sąd na podstawie akt sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ocenił, że działania organu w sprawie nie były nacechowane przewlekłością. Zdaniem Sądu czas, jaki upłynął od wszczęcia postępowania do wydania decyzji administracyjnej, w realiach niniejszej sprawy, nie może być uznany za przewlekłe prowadzenie postępowania. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), orzekł jak w sentencji. Wyrok wydany został na posiedzeniu niejawnym w zgodzie z art. 119 pkt 4 i art. 120 wskazanej ustawy.