II SA/Bd 238/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi sp. I. we W. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu oddala skargę. Dnia [...] grudnia 2017 r., na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 12 pkt 11 ustawy z dnia [...] czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017r. poz. 1868) oraz art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] września 2001r. prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017r., poz. 2211 ze zm.) Rada Powiatu w A. podjęła uchwałę nr [...] r. określającą rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych działających na terenie Powiatu A. w roku 2018r., w tym dyżurów w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy W załączniku nr [...] do uchwały określono szczegółowy harmonogram dyżurów w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne wolne dni od pracy aptek ogólnodostępnych działających na terenie Powiatu A. w roku 2018 r. W skardze na powyższą uchwałę spółka "Ignat" A. M.-W., B. B. W.-M. sp. j. we [...] wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w części zawartej w "Harmonogramie dyżurów w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy aptek ogólnodostępnych, działających na terenie Powiatu A. w 2018 r." stanowiącym załącznik nr [...] do skarżonej uchwały - w dwóch pozycjach dotyczących dyżurów w terminach tam określonych Apteki "A. C. L.", ul. [...]/3, w A. K.. Skarżąca spółka zarzuciła zaskarżonej uchwale: - naruszenie art. 94 ust. 1 ustawy prawo farmaceutyczne, poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały w sposób dowolny i arbitralny przez zaniechanie badań i ustaleń w zakresie potrzeb ludności. - naruszenie art. 94 ust. 1 ustawy prawo farmaceutyczne, poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały, w części objętej skargą, w sposób dowolny i arbitralny przez ustalenie dla apteki dyżurów całodobowych tygodniowych w warunkach, gdy było możliwe zrealizowanie celu opisanego w art. 94 ust. 1 ustawy prawo farmaceutyczne poprzez ustalenie dyżurów całodobowych raz w tygodniu - bez naruszania porządku organizacyjno- prawnego, w jakim funkcjonuje apteka w A. K. i z uwzględnieniem art. 9 ust. 1 ustawy z dnia [...].07.2004r. o swobodzie działalności gospodarczej, tj z uwzględnieniem uzasadnionych interesów spółki oraz w zgodzie z art. 31 ust.3 Konstytucji [...] , -naruszenie art. 94 ust. 1 ustawy prawo farmaceutyczne poprzez brak uzasadnienia uchwały podczas gdy taką konieczność przewiduje art. 94 ustawy w związku z obowiązkiem dostosowania rozkładu godzin pracy aptek do potrzeb ludności i umożliwienia kontroli tej powinności oraz czy obciążenie apteki jest uzasadnione. -naruszenie art. 94 ust. 1 ustawy prawo farmaceutyczne w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji [...], poprzez brak uzasadnienia uchwały, co nosi znamiona władczego, arbitralnego działania, skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu -naruszenie art. 94 ust. 1 ustawy prawo farmaceutyczne poprzez brak uzasadnienia uchwały w warunkach rozbieżności w opiniach burmistrza i Okręgowej Izby Aptekarskiej w B. oraz faktu, że organ wiedział w okresie przygotowywania uchwały, że ustalenie np. jednodobowych dyżurów raz w tygodniu wyeliminowałoby kolizje między interesami spółki i organu -naruszenie interesu prawnego spółki poprzez tworzenie prawa miejscowego, którego realizacja spowodowałaby naruszenia przez spółkę przepisów prawa pracy o czasie pracy pracowników, tj. art. 129 § 1, art. 131 § 1, art. 133 § 1 kodeksu pracy oraz przepisu art. 92 ustawy prawo farmaceutyczne, w oparciu o który apteka może funkcjonować wyłącznie w obecności magistra farmacji. -naruszenie art. 31 ust.2 i 3 art. 37 ust. 1 Konstytucji [...] oraz art. 9 ustawy z dnia [...].07.2004r. o swobodzie działalności gospodarczej przez ograniczenie wolności i praw spółki w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej a ograniczenia w takim zakresie nie były konieczne. Skarżąca zwróciła uwagę, że nie kwestionuje ustawowego umocowania Rady Powiatu A. do ustalania rozkładu czasu pracy aptek, w tym w porze nocnej, w niedzielę święta czy inne dni wolne od pracy, zarzuca natomiast organowi, że obowiązek wynikający z art. 94 ust. 1 ustawy prawo farmaceutyczne został wykonany przez Radę Powiatu wadliwie, z naruszeniem tego przepisu. Koniecznym było ustalenie rozkładu dyżurów stosownie do potrzeb ludności a organ tego nie uczynił. Nie wiadomo też jakie argumenty przemawiały za podjęciem uchwały i ustaleniem tygodniowych dyżurów w świetle krytycznej oceny Prezydium Okręgowej Rady Aptekarska w B. z [...].10.2017r. Naruszenie art. 94 ust. 1 ustawy prawo farmaceutyczne było następstwem naruszenia standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu. Z tych standardów wynika wymóg uzasadnienia aktów, w przeciwnym razie dochodzi do władczego i arbitralnego działania. Organ w chwili podejmowania uchwały miał wiedzę o warunkach i specyfice funkcjonowania aptek i możliwości wykonania ustawowego obowiązku. Wynikało to z poprzednich uchwał w tym przedmiocie. Ustalony harmonogram generuje negatywne skutki, uchybiając postanowieniom art. 31 ust.3 Konstytucji. Skarżąca podniosła, że w Aptece "A. C. L." w A. K. zatrudnia czterech pracowników - dwóch magistrów farmacji i dwóch techników farmacji. Działalność apteki regulowana jest przepisami m.in. ustawy Prawo farmaceutyczne. Ponadto, jak wynika z Kodeksu pracy, tygodniowy czas pracy jednego pracownika ograniczony jest do 40 godzin (art. 129 § 1 kp), ilość godzin nadliczbowych w tygodniu dla jednego pracownika ograniczona jest do 8 godzin (art. 131 § 1 kp), pracownikowi gwarantuje się w każdym tygodniu prawo do co najmniej 35 godzin nieprzerwanego odpoczynku (art. 133 § 1 kp), z czego wynika, że pracownik może pracować jedynie 6 dni kolejno po sobie następujących, natomiast harmonogram dyżurów obejmuje 7 dni kolejno po sobie następujących). Jak wskazała skarżąca, przy uwzględnieniu 7-dniowego całodobowego dyżuru apteki magister farmacji (każdy z dwóch zatrudnionych w Spółce) musiałby przepracować łącznie 84 godziny. Przy określonym przepisami prawa pracy 48-godzinnym tygodniu pracy (40 godzin + 8 nadgodzin) nastąpiłoby przekroczenie dopuszczalnej normy czasu pracy o 36 godzin u każdego z magistrów farmacji zatrudnionych w Spółce. System dyżurów tygodniowych naruszyłby również prawa pracownicze w zakresie co najmniej 35 godzin nieprzerwanego odpoczynku tygodniowego przewidzianego w art. 133 § 1 kp. W ocenie skarżącej apteka zatrudniająca mniej niż 3 magistrów farmacji nie jest w stanie wykonać uchwały ustanawiającej tygodniowe całodobowe dyżury. Skarżąca podniosła również, że naruszenie w postaci niepełnej obsady apteki w zakresie obecności magistrów farmacji w godzinach jej funkcjonowania stanowi podstawę do cofnięcia przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego zezwolenia na prowadzenie apteki - art. 103 ust. 2 pkt 3 ustawy prawo farmaceutyczne. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu A. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że uchwała została podjęta zgodnie z trybem określonym w art. 94 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne, tj. po zasięgnięciu opinii wójtów gmin, burmistrzów miast z terenu Powiatu A. oraz samorządu aptekarskiego. Organy wykonawcze gmin nie wniosły uwag do projektu zaś organ samorządu aptekarskiego negatywnie zaopiniował projekt. Tryb podjęcia uchwały został zachowany a więc nieuzasadniony jest zarzut dobrowolności i arbitralności. Organ wskazał, że przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek przyjęto, że prawo każdego mieszkańca powiatu, o jakim mowa w art. 94 ust. 1, będą realizować apteki znajdujące się w dwóch największych ośrodkach powiatu, tj. w C. i A. K.. W ocenie organu, zmiana sposobu dyżurowania aptek ogólnodostępnych poprzez wprowadzenie dyżurów jednodobowych raz w tygodniu dla jednej apteki stanowiłaby utrudnienie dla pacjentów i nie zapewniłaby dostępności do świadczeń, gdyż liczba aptek ogólnodostępnych działających w Aleksandrowie K.- 6 jest mniejsza niż liczba dni tygodnia. Wprowadzenie zaś dla spółki proponowanego rozkładu spowodowałaby naruszenie zasady równego traktowania pozostałych aptek działających na terenie miasta A. K.. Zwrócono uwagę, że Spółka w 2017r. ani nie pełniła ustalonych uchwałą dyżurów ani według proponowanego przez siebie harmonogramu. Zarzut naruszenia art. 94 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne w związku z art. 2 i art. 4 Konstytucji RP, poprzez brak uzasadnienia uchwały Rada odparła podnosząc, że ustawa Prawo farmaceutyczne wprost nie wprowadza obowiązku uzasadnienia uchwały, natomiast zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie. Niezasadny jest zarzut nieudostępnienia danych, które stanowiły podstawę uznania za optymalne dyżurów tygodniowych całodobowych. Spółka ani inne podmioty nie zwróciły się do urzędu z wnioskiem w tym przedmiocie. Wiedzę o treści uchwały miały wszystkie podmioty, gdyż wcześniej uchwała w pierwotnej wersji została opublikowana w BIP. W odniesieniu do negatywnej opinii samorządu aptekarskiego to nie ma ona wiążącego charakteru a w uzasadnieniu uchwały organ wyjaśnił motywy, którymi się kierował uchwalając zaskarżoną uchwałę. Zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki poprzez tworzenie prawa miejscowego, którego realizacja spowodowałaby naruszenie przez Spółkę przepisów prawa pracy o czasie pracy pracowników także, zdaniem organu, jest chybiony, gdyż do obowiązków kierownika apteki należy taka organizacja pracy, aby apteka mogła wypełnić obowiązek pełnienia dyżurów. Organ wskazał również, że przy podjęciu uchwały nie zostały naruszone przepisy Konstytucji ani art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej argumentując, że wolność działalności gospodarczej może zostać ograniczona, jeżeli wymaga tego dobro i bezpieczeństwo mieszkańców. Sposób przyjętych dyżurów odpowiada modelowi, który funkcjonuje w powiecie i jest już sprawdzony. Zwrócono przy tym uwagę na skargi pacjentów z powodu niewywiązywania się skarżącej z obowiązujących dyżurów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." Sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub jego fragmentu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania organu administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu (danej uchwały), organ nie naruszył prawa. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868), uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą prawną wniesienia skargi jest art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga na taką uchwałę może być wniesiona w dowolnym czasie. W szczególności do skargi tej nie ma zastosowania termin wynikający z art. 53 § 1 P.p.s.a. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Powiatu A. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w sprawie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu A. w 2018r., w tym dyżurów w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy , opublikowana dnia [...] grudnia 2017 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa K. P. (Dz. Urzęd. Woj. Kuj.-pom. z 2017 r. poz. 5415, zwana dalej "uchwałą") Akt ten stanowi nie tylko uchwałę podjętą z zakresu administracji publicznej, ale również jest aktem prawa miejscowego, dla którego ustawową podstawą jest art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2211). Zgodnie z tym przepisem rada powiatu określa w drodze uchwały rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego, przy czym rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Oznacza to, że rozkład godzin pracy powinien być zarówno dostosowany do bieżących, codziennych potrzeb ludności, co wiąże się z zapotrzebowaniem społeczności lokalnej na powszechnie wykonywane przez apteki ogólnodostępne usługi świadczone w zwykłych warunkach, jak również ma zapewniać dostępność świadczeń w zakresie możliwości zaopatrzenia mieszkańców w leki w porze nocnej, w niedzielę, święta oraz inne dni wolne od pracy. Skarżąca zakwestionowała uchwałę w części dotyczącej zakresu wynikającego z harmonogramu stanowiącego załącznik nr [...], tj. objęcia apteki "A. C. L." ul. [...]/3 w A. K. obowiązkiem świadczenia dyżurów tygodniowych. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Powiatu wskazała na konieczność zapewnienia dostępności do świadczeń realizowanych przez apteki w nocy i dni wolne od pracy jako realizację przez apteki będące placówkami ochrony zdrowia publicznego tego zadania (art. 86 ust. 1 Prawa farmaceutycznego). Dyżury aptek rozumiane jako świadczenie usług także w porze nocnej, niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy należy rozumieć jako realizację ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności usług farmaceutycznych w tych porach oraz w dni wolne od pracy. Ponadto zapewnienie dostępu społeczności lokalnej do świadczeń farmaceutycznych mieści się w pojęciu promocji i ochrony zdrowia, która zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym jest obowiązkiem każdego powiatu. Argumentacja skarżącej Spółki zasadniczo wskazuje na brak przeprowadzania analizy potrzeb ludności w zakresie dostępności do świadczeń apteki ogólnodostępnej, co miałoby naruszać art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego. Sąd tego zarzutu nie podziela. Ustawodawca nie nałożył na organy powiatu obowiązku sformalizowanego przeprowadzania analiz potrzeb ludności w zakresie dostępu do aptek. W zamian za to ustawodawca nałożył obowiązek uzyskania, zgodnie z art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego, opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. To właśnie obowiązek zasięgania ww. opinii stanowi formułę oceny potrzeb mieszkańców w zakresie godzin pracy aptek. Wobec tego brak przeprowadzenia innej analizy nie stanowi warunku legalności podjęcia zaskarżonej uchwały. Nie można więc zarzucić Radzie Powiatu A., że bezpodstawnie ograniczyła swoje postępowanie do zasięgnięcia opinii wszystkich organów wykonawczych gmin wchodzących w skład Powiatu oraz Okręgowej Rady Aptekarskiej w B.. Ustalając godziny dyżurów aptek całodobowych tygodniowych w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy rada powiatu powinna kierować się obowiązkiem zapewnienia mieszkańcom powiatu dostępności do tych świadczeń. Przyjmuje się, że te okresy stanowią sytuacje nadzwyczajne i nie służą one zaspokajaniu potrzeb ludności (tak np. WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 161/17, opub. w LEX nr 2346728), choć sam ustawodawca w art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego nie klasyfikuje dostępu do świadczeń uzyskiwanych w aptekach jako sytuacji nadzwyczajnych, ale wprost nakłada obowiązek takiego określenia rozkładu godzin pracy aptek, aby zapewniał on dostępność tych świadczeń także w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Prowadzi to do wniosku, że wszyscy mieszkańcy powiatu powinni mieć możliwość uzyskania świadczenia w postaci zakupu lekarstwa w aptece także w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, a różnica pomiędzy ilością aptek pracujących w ciągu dnia i w ciągu nocy wynika z częstotliwości korzystania z nich przez kupujących lekarstwa. Obowiązek zapewnienia świadczeń w odniesieniu do pory nocnej i dni wolnych od pracy nie jest wprost powiązany z koniecznością analizy potrzeb. Faktem powszechnie znanym jest okoliczność, że choroba może pojawić się lub jej objawy mogą nasilić się już po zakończeniu pracy apteki w porze dziennej i oczekiwanie na zakup oraz podanie leku do otwarcia apteki następnego dnia (lub po upływie kolejnych dni, jeżeli choroba pojawia się przed dniem wolnym od pracy) może narazić bezpośrednio chorego na skutki związane z brakiem zażywania (aplikowania) leku. Zaskarżona uchwała została zatem podjęta w granicach upoważnienia ustawowego i wprawdzie ingeruje w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej w postaci prowadzenia apteki przez skarżącą , to jednak ingerencja ta nie narusza prawa. Z art. 94 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne wynika, że ustawodawca położył nacisk nie na interes osób prowadzących apteki, lecz na interes ludności. Wyraża się on w sformułowaniu "dostosowany do potrzeb ludności", "zapewnić dostępność świadczeń". To zatem interes społeczny powinien być w pierwszej kolejności respektowany przy ustalaniu harmonogramu godzin pracy aptek ogólnodostępnych. Harmonogram ten musi zostać ujednolicony tak, aby to obywatel miał jak najłatwiejszy, najmniej skomplikowany dostęp do dyżurującej apteki. Narzucenie aptekom godzin ich otwarcia wprawdzie stanowi istotną ingerencję w ich działalność, w związku z tym ustalone zasady powinny być proporcjonalne i adekwatne do potrzeby zapewnienia ludności dostępu do usług farmaceutycznych ale jest to specyfika tego rodzaju działalności. Podział obowiązku w zakresie godzin pracy powinien być co do zasady przyjęty na jednakowych zasadach dla wszystkich aptek. Uchwała natomiast, jako akt prawa miejscowego, stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na terenie powiatu i jest wiążąca dla wszystkich aptek wymienionych w uchwale. Wszyscy przedstawiciele gmin pozytywnie zaopiniowali proponowany rozkład dyżurów i nie wnieśli zastrzeżeń do propozycji wyznaczenia dyżurów w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. Prezydium Rady Aptekarskiej zaopiniowało negatywnie projekt zaskarżonej uchwały. Opinia ta nie jest jednak wiążąca, w związku z czym stanowi jedynie wyrażenie stanowiska, które nie musi zostać wzięte pod uwagę. Przeciwdziałaniu ewentualnej arbitralności i dowolności w ustaleniu czasu pracy aptek służyć ma obowiązek uzyskania opinii podmiotów, o których mowa w art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego. W przypadku uzyskania opinii negatywnej bądź też uwag do projektu, organ winien w przypadku zarówno uwzględnienia, ale zwłaszcza w przypadku ich nieuwzględnienia dać temu wyraz z uzasadnieniu uchwały. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w pkt 4 tezy wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r. (IV SA/Po 412/16): Jeżeli samorząd aptekarski wyraził opinię negatywną co do projektu uchwały ustalającej godziny pracy aptek, organ winien ustosunkować się do tych wniosków i ocen i wyjaśnić dlaczego nie uwzględnia uwag wskazanych podmiotów stwierdzających m.in., że potrzeby ludności nie uzasadniają przyjętego harmonogramu dyżurów. Konieczne jest wskazanie przesłanek, jakimi kierowano się przy jej podejmowaniu. Wymóg ten należy łączyć z obowiązkiem działania organów administracji publicznej na podstawie prawa, co w połączeniu z zasadą zaufania do organów samorządowych, rodzi po stronie władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć - jako elementu jawności działania władzy publicznej. Organ zadośćuczynił temu obowiązkowi. Rada Powiatu A. przyjęła zatem prawidłowy tryb ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu. Nie sposób uznać, że uczyniła to w sposób dowolny i arbitralny, czego próbuje dowieść skarżąca spółka, gdyż wyjaśniła powody przyjętego rozwiązania mając na uwadze ilość funkcjonujących aptek i zasadność powielenia funkcjonującego już wcześniej rozwiązania. Nie jest zasadny zarzut skarżącej Spółki, w którym zarzuca Radzie Powiatu naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez władcze i arbitralne działanie skierowane do skonkretyzowanego podmiotu i wydanie uchwały bez żadnego uzasadnienia. W tym miejscu należy zaznaczyć, że zaskarżona uchwała posiada uzasadnienie z którego wynika, jakimi kierowała się przesłankami przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Delegacja ustawowa zapisana w art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego nakłada na radę każdego powiatu (oraz radę miasta na prawach powiatu) obowiązek podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie. Stanowienie aktów prawa miejscowego stanowi przejaw władczego działania, ale w przypadku wydawania takich aktów na podstawie i w zakresie delegacji ustawowej – nie jest to działanie niezgodne z prawem. Tym samym zarzut niedopuszczalnej arbitralności Rady Powiatu jest niezasadny. Zadaniem apteki jako miejsca świadczenia usług farmaceutycznych, jest kompleksowa obsługa pacjentów w celu bieżącego zaspokajania ich potrzeb w zakresie dostępu do produktów leczniczych i innych preparatów sprzedawanych w aptece. Dostęp ten powinien być nieprzerwany, aby umożliwić pacjentom zakup produktów leczniczych, w szczególności tych, których zażycie jest konieczne w celu zapobieżenia zagrożenia zdrowia lub życia. Ustawowo określoną powinnością rolą aptek jako placówek ochrony zdrowia publicznego jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w szczególności w art. 86 ust. 1-4 Prawa farmaceutycznego. Każdy podmiot decydujący się na prowadzenie regulowanej działalności aptekarskiej, powinien mieć świadomość, że taką działalność należy prowadzić również zgodnie z przepisami prawa miejscowego, w tym uchwałami podejmowanymi na podstawie art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego. Jednym z takich obowiązków może być obowiązek pełnienia dyżurów w porze nocnej lub w dni wolne od pracy. Z tego obowiązku nie mogą zwolnić szczególne warunki pracy konkretnej apteki, np. liczba zatrudnionych w niej osób lub kwestia osiąganego w takich porach pracy apteki wyniku ekonomicznego (zysku lub straty). Wolność działalności gospodarczej, stanowiąca jedną z podstaw społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP) nie ma charakteru absolutnego. W przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej może być ograniczana. Konstytucja dopuszczając ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności stanowi, że może nastąpić to tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenia są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony własności i praw innych osób. Tym samym prawodawca przewidział sytuację, gdy konieczne będzie stopniowanie ochrony poszczególnych wolności i praw obywatelskich. Wśród dóbr podlegających szczególnej ochronie, która uzasadnia ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich wymieniona została ochrona zdrowia. W związku z tym ograniczenie wolności obywatelskich, w tym wolności działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia. Istotne przy tym jest, by ograniczenie konstytucyjnej wolności nie naruszało jej istoty. Zapewnienie dostępności świadczenia usług farmaceutycznych, w tym także porze nocnej i dni wolne od pracy mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegające na ustaleniu harmonogramu godzin pracy apteki ogólnodostępnej nie narusza istoty tej wolności. Podmiot prowadzący aptekę w godzinach określonych w rozkładzie uchwalonym przez radę powiatu nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie dotykają go pewne ograniczenia w zakresie czasu funkcjonowania apteki (wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 1/17). Pełnienie dyżurów nocnych i w dni wolne od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych. W odniesieniu do naruszania norm prawa pracy w zakresie czasu pracy wskazać należy, że to od kierowników aptek zależy właściwa organizacja pracy aptek, która nie powinna kolidować z czasem pracy pracowników oraz bezpieczeństwem i higieny pracy. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 11 czerwca 2014 r. (IV SA/Po 169/14): "Pełnienie dyżurów całodobowych, nocnych i podczas dni wolnych od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych i do kierownika apteki należy takie zorganizowanie pracy, aby placówka ten obowiązek mogła realizować." Stanowisko to w pełni podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Zaskarżony w części załącznik do uchwały nie narusza istoty swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Działalność ta jest bowiem zarówno regulowana i zakres tej regulacji może wynikać z uchwały określającej godziny pracy aptek. Sama treść załącznika do zaskarżonej uchwały nie zawiera rozwiązań dyskryminujących skarżącą Spółkę w stosunku do pozostałych właścicieli aptek na terenie powiatu. W sposób proporcjonalny, każda apteka pełni zasadniczo taką samą ilość dyżurów w ciągu roku kalendarzowego. Tym samym przyjęcie przez Radę Powiatu rozwiązania, które jest już sprawdzone i funkcjonuje w praktyce (było też wcześniej poddane kontroli Sądu), jest rozwiązaniem, które mogło być uznane jako dostosowujące w najlepszy sposób funkcjonowanie aptek w porze nocnej i w dni wolne od pracy na tym obszarze. Tym samym, w zakresie objętymi granicami skargi, zaskarżona uchwała oraz załącznik określający harmonogram dyżurów w odniesieniu do skarżącej nie narusza obowiązującego prawa, a zakres ingerencji w prowadzoną przez skarżącą Spółkę działalność gospodarczą wynika z prawidłowo odkodowanej normy prawnej zawartej w art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego. Wobec powyższego, rozkładowi godzin pracy aptek ogólnodostępnych zawartemu w § 1 ust. 3 oraz załączniku nr [...] do zaskarżonej uchwały nie można zarzucić niezgodności z prawem. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania stwierdzić należy, że zawarte w skardze zarzuty są niezasadne, a kontrolowana uchwała odpowiada prawu. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi.