II OSK 3136/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 206/18 w sprawie ze skargi L. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 206/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając skargę L. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podniósł, że organ drugiej instancji naruszył art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) dalej w skrócie K.p.a., art. 134 K.p.a. oraz zasady określone w art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w wyniku czego przedwcześnie wydał rozstrzygnięcie stwierdzające niedopuszczalność wniesionego przez L. M. odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] października 2017 r. nakazującej skarżącemu usunięcie nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim zabezpieczeniem czynnego odcinka gazociągu przebiegającego przez teren budowy budynku usługowo-mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Sąd wyjaśnił, że kwestionowana odwołaniem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] (zwanego dalej w skrócie PINB) nie została w sposób prawidłowy doręczona stronie w trybie tzw. doręczenia zastępczego (art. 44 K.p.a.) na jego adres znajdujący się w aktach sprawy. Podkreślono, że zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji organu pierwszej instancji nie zostało wypełnione przez doręczyciela, nie zawiera jakichkolwiek informacji na temat niemożności doręczenia przesyłki jej adresatowi, co skutkowało pozostawieniem przesyłki na okres 14 dni w urzędzie pocztowym. Brak jest wymaganych informacji na temat zawiadomienia adresata o możliwości odbioru tej przesyłki w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia. Ze zwrotnego potwierdzania odbioru nie wynika także informacja o miejscu, w którym listonosz pozostawił zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki. W ocenie Sądu takich informacji nie może zastąpić umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę adnotacji o awizowaniu przesyłki, bowiem nie stanowi ona dowodu na to, czy i w jaki sposób strona została powiadomiona o tym, gdzie doręczyciel pozostawił niedoręczoną przesyłkę oraz gdzie umieszczone zostało zawiadomienie o pozostawieniu pisma (awizo), co z kolei uniemożliwiało weryfikację dochowania wymogów określonych art. 44 § 1 – 3 K.p.a. Sąd uznał za skuteczny argument skarżącego wskazujący na ponowne doręczenie przesyłki przez PINB. Jeżeli doszło do wadliwego doręczenia na podstawie art. 44 K.p.a., wówczas ponowne doręczenie pisma przez organ pierwszej instancji, co miało miejsce w dniu 4 grudnia 2017 r. należało uznać za skuteczne i powodujące otwarcie terminu do wniesienia odwołania skarżącego z dnia 12 grudnia 2017 r. Sąd zauważył, że tak też terminowość wniesienia odwołania oceniał PINB co wynika z pisma przewodniego przesłanego wraz z odwołaniem do organu drugiej instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 44 § 4 in fine K.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, a w konsekwencji nieuzasadnione zakwestionowanie skuteczności doręczenia przesyłki o nr [...], podczas gdy skuteczności tej nie kwestionuje nawet sam skarżący; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 K.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych i nieuprawnione przyjęcie, że ponowne – bezskuteczne pod względem prawnym, doręczenie skarżącemu przesyłki zawierającej decyzję organu pierwszej instancji, otwiera na nowo termin do wniesienia odwołania i odwołanie skarżącego wniesione po ponownym doręczeniu przez organ decyzji, zostało wniesione w ustawowym terminie. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazie Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. M. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 44 § 4 in fine K.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuzasadnionym zakwestionowaniu skuteczności doręczenia przesyłki o nr [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach niniejszej sprawy poglądu wnoszącego skargę kasacyjną organu można uznać za prawidłowy. Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 44 K.p.a., co wyłącza możliwość uznania, że w sprawie doszło do skutecznego doręczenia zastępczego. Zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 K.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a. operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 K.p.a., umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 K.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w ww. terminie pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 K.p.a.). Doręczenie, zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a. uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w art. 44 K.p.a. Oznacza to obowiązek ścisłego przestrzegania zasad i procedury odnoszącej się do instytucji doręczenia zastępczego. Niedopełnienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Organ administracyjny musi mieć pewność, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może go odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata. Dopuszczalność przyjęcia przez organ administracji zaistnienia materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego uzależnione jest także od prawidłowego wypełnienia zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma wraz z podpisem listonosza (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2339/12, opub. w Lex nr 1484829). W niniejszej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że nie doszło do skutecznego doręczenia zastępczego z tego powodu, że zwrotne potwierdzenie odbioru zasadniczo w ogóle nie zostało wypełnione przez doręczyciela. Nie zawiera ono żadnych informacji o tym, że było niemożliwym doręczenie przesyłki adresatowi, nie zawiera informacji o pozostawieniu zawiadomienia (tzw. awiza) o możliwości odbioru przesyłki oraz nie zawiera wskazania, gdzie taką przesyłkę pozostawiono i w jakim terminie adresat może ją odebrać. Zwrotne potwierdzenie odbioru zawiera parafę podpisu doręczyciela wraz z informacją o doręczeniu przesyłki adresatowi, co z kolei nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Brak wypełnienia zwrotnego potwierdzenia odbioru nie może sanować zamieszczenie dwóch pieczęci Urzędu Pocztowego na kopercie zawierającej przesyłkę zaadresowaną do skarżącego L. M., z których wynika, że po raz pierwszy nie zastano adresata w dniu 24 października 2017 r., a po raz drugi nie zastano adresata w dniu 2 listopada 2017 r. W szczególności nie wynika z tych pieczęci Urzędu Pocztowego pozostawienie zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie siedmiu dni, gdzie to zawiadomienie zostało umieszczone (w oddawczej skrzynce pocztowej adresata, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe lub w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata) ani też gdzie przesyłka została pozostawiona do jej odbioru. Obowiązek udowodnienia prawidłowego doręczenia przesyłki obciąża organ administracyjny, a nie stronę. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie, skarżący L. M. od początku postępowania wskazywał na doręczenie decyzji organu pierwszej instancji w dniu 4 grudnia 2017 r., a nie w dacie wcześniejszej. W związku z tym w tej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dopiero kolejne wysłanie decyzji przez PINB do skarżącego było prawidłowe, a w związku z tym termin do wniesienia odwołania należy liczyć od daty 4 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylając zaskarżone postanowienie trafnie wskazując, że organ odwoławczy naruszył art. 44 § 4 K.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. błędnie przyjmując, że w tej sprawie skutek w postaci doręczenia stronie decyzji nastąpił w dniu 7 listopada 2017 r. Nie jest zasadnym także i drugi zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, w którym strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 K.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że ponowne – bezskuteczne pod względem prawnym doręczenie skarżącemu przesyłki zawierającej decyzję PINB otworzyło na nowo termin do wniesienia odwołania i odwołanie skarżącego wniesione po ponownym doręczeniu przez organ decyzji, zostało wniesione w ustawowym terminie. Skoro trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro decyzja organu pierwszej instancji wysłana do L. M. w dniu [...] października 2017 r. (przesyłka nr [...]) nie została prawidłowo doręczona skarżącemu z powodu braku wypełnienia dowodu doręczenia, to przyjęcie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skutecznego doręczenia tej przesyłki w dniu 7 listopada 2017 r. także nie miało podstaw. Tym samym stanowiło naruszenie prawa wydanie zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji postanowienia organu drugiej instancji wydanego na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a zarzuty zawarte w skardze kasacyjne są niezasadne, to stosownie do art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną.