II SA/Gl 344/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Miasta T. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę w części orzekającej w rozstrzygnięciu nadzorczym o nieważności objętej nim uchwały odnośnie terenów oznaczonych w tej uchwale symbolami "U1", "U2", "KDD22" i "KDW22"; 2. w pozostałym zakresie rozstrzygniecie nadzorcze uchyla; 3. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Miasta T. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej też jako u.s.g.), w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., zwanej też dalej ustawą lub u.p.z.p.), stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta T. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic: [...], [...], [...] i [...] w T.(dalej też jako planu zagospodarowania). W uzasadnieniu podniósł, że stosownie do przepisu art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwałę tę otrzymał w dniu 1 lutego 2018 r. wraz z dokumentacją prac planistycznych odzwierciedlającą przebieg postępowania w sprawie uchwalenia miejscowego planu celem zbadania ich zgodności z prawem. W dniu [...] r. wszczął postępowanie nadzorcze, mające na celu zbadanie legalności uchwały, o czym zawiadomił Radę Miasta T. W myśl art. 85 i 86 ustawy o samorządzie gminnym wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 91 tej ustawy uchwała gminy, która jest sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. Dalej Wojewoda stwierdził, że objęta kontrolą uchwała została podjęta w toku postępowania planistycznego wszczętego uchwałą Rady Miasta T. z dnia [...] r. Nr [...] o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zatem do treści art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774 ze zm., zwanej też dalej ustawą krajobrazową) Rada Miasta T. uchwalając miejscowy plan zagospodarowania była zobowiązana stosować przepisy u.p.z.p. w brzmieniu przed zmianą wprowadzoną ustawą krajobrazową. Kontrolując przestrzeganie wynikających z ustawy zasad sporządzania planów organ nadzoru zarzucił, że w § 15 pkt 15 lit. d tekstu planu dla terenów zabudowy usługowej oznaczonych symbolami U1 i U2, zgodnie z przepisami art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy ustaliła zakaz lokalizacji tablic i urządzeń reklamowych. Wprowadziła jednak wyjątek od tego zakazu, który ma znajdować się w § 15 pkt 18 tekstu planu. Jednak w § 15 znajdują się jedynie jednostki redakcyjne od pkt 1 do pkt 17. Zatem nie można ustalić jakie wyjątki obowiązują w zakresie lokalizacji tablic i urządzeń reklamowych na terenach zabudowy usługowej oznaczonych symbolami U1 i U2. W wyjaśnieniach złożonych w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego Prezydent Miasta T. wskazuje, że wyłączenie stosowania zakazu sytuowania tablic i urządzeń reklamowych miało dotyczyć lokalizacji szyldów, dla których wprowadzono ustalenia w § 15 pkt 17 lit. c, ale omyłkowo wskazano nieistniejący w § 15 pkt 18. Zgodnie z § 25 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 283) Przepis prawa materialnego powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować (przepis podstawowy). Tym samym zdaniem Wojewody należy stwierdzić, że Rada Miasta w T., postanowieniami wskazanych przepisów uchwały naruszyła § 25 zasad, które mają zastosowanie do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na podstawie § 143 tego rozporządzenia. Odwołanie do nieistniejącej jednostki redakcyjnej może budzić trudności interpretacyjne, gdyż w uchwale nie określono jakie wyjątki występują w zakresie sytuowania tablic i urządzeń reklamowych. W art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rada nie może pominąć żadnego zawartego w tym przepisie elementu. Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) na projekcie rysunku planu stosuje się, nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku z tekstem planu miejscowego. Z naruszeniem tego przepisu: 1) w § 15 pkt 11 lit. b tekstu uchwały, w którym Rada Miasta T. dla terenu zabudowy usługowej oznaczonym symbolem U1, wprowadziła nakaz lokalizacji pasa zieleni izolacyjnej zimozielonej w pasie o szerokości min. 5,0m wzdłuż linii rozgraniczającej z terenem o symbolu MN2. Z analizy rysunku miejscowego planu wynika zaś, że teren U1 nie graniczy z terenem MN2. Natomiast na rysunku miejscowego planu pas zieleni wrysowano na terenie o symbolu U2. Pasa zieleni wskazanego na rysunku planu na terenie U2 nie można więc powiązać z ustaleniami zawartymi w tekście planu. Jak tłumaczy Gmina w wyjaśnieniach złożonych w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego; przepis § 15 pkt 11 lit. b tekstu uchwały wynika z pomyłki pisarskiej i de facto miał dotyczyć terenu U2. Błąd pisarski spowodował, że nie można powiązać tekstu planu z rysunkiem, co zdaniem Wojewody dyskwalifikuje ten dokument z obrotu prawnego. 2) w § 27 w zdaniu wprowadzającym do wyliczenia, wskazano, że ustalenia dotyczą jedynie terenów komunikacji oznaczonych symbolami od KDD1-KDD34, dla których określono przeznaczenie - drogi publiczne klasy dojazdowej. Natomiast w § 27 pkt 11 lit. v tekstu uchwały wskazano szerokość pasów drogowych w liniach rozgraniczających dla terenu o symbolu KDW22. Jednak na rysunku planu nie ma terenu oznaczonego symbolem KDW22. Według wyjaśnień złożonych przez gminę w § 27 pkt 11 lit. v tekstu uchwały nastąpiła oczywista omyłka pisarska. Na rysunku planu wskazano bowiem drogę o symbolu KDD22 stanowiącą własność gminy, której przebieg jest tożsamy ze stanem istniejącym i ustalenia planu nie będą stanowiły podstawy do przejęcia terenu na rzecz gminy. Jednak zdaniem organu nadzoru, powyższe wyjaśnienia nie zmieniają faktu, że ustalenia tekstu planu i rysunku nie są ze sobą spójne, bowiem na rysunku planu nie wyznaczono terenu o symbolu KDW22, o którym stanowi § 27 pkt 11 lit. v tekstu uchwały. W tym względzie Wojewoda dodatkowo wskazał, że nie określono szerokości w liniach rozgraniczających drogi dojazdowej o symbolu KDD22, a na konieczność określenia parametrów drogi wskazuje art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem naruszono również wskazane powyżej przepisy przez brak określenia w tekście uchwały szerokości drogi dojazdowej o symbolu KDD22. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda stwierdził, że zaszły określone w art. 28 u.p.z.p. podstawy do przyjęcia nieważności kontrolowanej uchwały. Uchylenie jedynie części zapisów kontrolowanej uchwały wiązałoby się przy tym z ingerencją w przyznane w art. 3 ustawy władztwo planistyczne gminy, bowiem kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jest zadaniem własnym gminy i mogłoby również wprowadzić zbyt daleko idące zmiany merytoryczne, sprzeczne z intencją uchwałodawcy. Wojewoda posiada jedynie uprawnienie do stwierdzenia nieważności przepisów uchwały niezgodnych z przepisami powszechnie obowiązującymi i nie może wydanym rozstrzygnięciem zmieniać ustaleń rady gminy. We wniesionej do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, zgodnie z uchwałą Rady Miasta T. z dnia [...] r. Nr [...], skardze Miasto T. wniosło o jej uchylenie jako podjętego z naruszeniem treści art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania w całości pomimo faktu, iż uchybienia w treści uchwały nie mają charakteru istotnie naruszających prawo. Nadto skarżąca Gmina wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że treścią objętego rozstrzygnięciem nadzorczym planu objęty jest teren około 110 ha obejmujący 128 terenów wyznaczonych liniami rozgraniczającymi, natomiast sformułowane przez Wojewodę zastrzeżenia dotyczą tylko 3 z tych terenów. Dotyczą przy tym uchybień o niskim ciężarze gatunkowym, które nie uniemożliwiają prawidłowego odczytania i stosowania całości planu w tym również jego treści odnośnie tych trzech terenów. Stwierdzone odnośnie nich przez organ nadzoru nieprawidłowości wynikają z oczywistych pomyłek. Błędne odesłanie w § 15 pkt 15 do pkt 18 zamiast do pkt 17 nie ma wpływu na wykładnię treści planu bo analizując cały § 15 nie ma wątpliwości w związku z treścią § 15 pkt 17, że na terenach U1 i U2 dopuszcza się lokalizację szyldów jako szczególnego rodzaju tablicy reklamowej. Konsekwencją pomyłki w oznaczeniu w § 15 pkt 11 lit. b tekstu planu terenu na którym istnieje obowiązek realizacji pasa zieleni może być jedynie brak możliwości jego wyegzekwowania w procesie budowlanym w odniesieniu do terenu U2, chociaż zamierzeniem Rady Miasta było wprowadzenie takiego obowiązku. W odniesieniu do terenu U1 istniejący w uchwale zapis będzie "martwy" bo teren ten nie graniczy z terenem pod budownictwo mieszkaniowe oznaczonym w planie symbolem MN2. Podkreślono też, że ustanowienie pasów zieleni izolacyjnej nie stanowi obowiązkowego elementu planu oraz, iż na rysunku planu pas zieleni został oznaczony na terenie U2 przy granicy z terenem MN2 oraz, że pozostałe wymogi dla terenów U1 i U2 zostały określone prawidłowo. Odnośnie pomyłki dotyczącej drogi klasy dojazdowej KDD22 w skardze podniesiono, że została ona zaznaczona na rysunku planu zgodnie z faktycznym jej przebiegiem na działce gminnej. Ewentualnym inwestorem na tym terenie może być tylko skarżąca i błędne nieujęcie jej na skutek pomyłki w § 27 pkt 11 lit. v nie pociąga ewentualnych negatywnych skutków. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Ponadto podniósł, że w świetle orzecznictwa nawet oczywiste pomyłki w planie miejscowym wymagają jego zmiany w przewidzianym w u.p.z.p. trybie. Stwierdził, że objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała została podjęta z naruszeniem art. 20 ust. 1 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na rozprawie sądowej w dniu 4 lipca 2018 r. pełnomocnicy skarżącej oraz Wojewody podtrzymali wcześniej prezentowane stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w przeważającej części nie może się ostać. Nie można bowiem podzielić stanowiska Wojewody Śląskiego, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy uchylenie jedynie części zapisów kontrolowanej przez ten organ uchwały oznaczałoby niedozwoloną ingerencję w przyznane treścią art. 3 ust. 1 u.p.z.p. władztwo planistyczne gminy, w sytuacji gdy ujawnione przez organ nadzoru naruszenia prawa dotyczą jedynie niektórych wyodrębnionych liniami rozgraniczającymi terenów. Nie zostało zaś wykazane i zdaniem Sądu taka sytuacja w sprawie nie zachodzi aby wyeliminowanie z obrotu prawnego zakwestionowanych przepisów uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiało, co zasadnie podkreślono w skardze, prawidłowe odczytanie i stosowanie planu co do pozostałych nie objętych naruszeniem prawa terenów. Brak jest też jakichkolwiek podstaw do przyjęcia (biorąc też pod uwagę stanowisko organu uchwałodawczego, którego przejawem jest treść skargi) aby jego wolą w ramach wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy władztwa planistycznego mogło być sformułowanie innej treści planu co do pozostałych objętych nim jednostek strukturalnych gdyby plan nie obejmował terenów odnośnie których Wojewoda sformułował zarzuty naruszenia prawa. Jednocześnie nie można jednak podzielić stanowiska skarżącej, że wszystkie wskazane przez organ nadzoru nieprawidłowości w kontrolowanej uchwale mają nieistotny charakter w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. W okolicznościach sprawy za takie można jedynie uznać odwołanie się w § 15 pkt 15 lit. d planu do pkt 18 tego paragrafu, który w istocie nie istnieje. Ta oczywista pomyłka nie ma bowiem również zdaniem Sądu istotnego wpływu na stosowanie przedmiotowego planu. Odesłanie to będzie bowiem w takiej sytuacji w praktyce bezprzedmiotowe ("martwe"). Nadto jak to słusznie podniesiono w skardze analiza całej treści § 15, w tym jego pkt 17 pozwala na przyjęcie, że uchwałodawcy chodziło o odesłanie do treści tego punktu, który nie narusza obowiązujących przepisów i może oraz powinien być traktowany jako wyjątek o jakim mowa w pkt 15 lit. d. W drodze wyjątku na terenach jednostek strukturalnych U1 i U2 dopuszcza on bowiem lokalizację określonych szyldów jako szczególnego rodzaju tablic reklamowych. Podzielić natomiast trzeba stanowisko Wojewody, co do sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. pozostałych wymienionych w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisów planu zagospodarowania W świetle treści art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 in fine u.p.z.p. nie może ulegać wątpliwości, że część tekstowa planu powinna być zgodna z jego częścią graficzną, stanowiącymi załączniki do uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Chodzi mianowicie o możliwość prawidłowego odczytania i stosowania w praktyce treści planu będącego wyrazem wynikającego z art. 3 ustawy władztwa planistycznego gminy. Możliwość taka nie zachodzi gdy taka zgodność nie występuje. Zasadnie stwierdził przy tym Wojewoda, że w takim przypadku rzeczywistej woli organu uchwałodawczego gminy nie może zastępować interpretacja innych organów, gdyż mogłoby to prowadzić w praktyce do zmiany treści planu sprzecznej z intencją uchwałodawcy. W konsekwencji nie można uznać za nieistotne naruszenie w/w przepisów ustawy treści § 15 pkt 11 lit. b przedmiotowego planu zagospodarowania, w sytuacji opisanej w kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym. Na istotność zawartego w tym przepisie naruszenia prawa (w związku z treścią graficzną planu) wskazano nawet w skardze, gdzie przyznano, że na etapie procesu budowlanego mogą wystąpić trudności w wyegzekwowaniu tego przepisu. Dotyczy to przy tym zagospodarowania zarówno terenu U1 jak i U2. Nie można bowiem jednoznacznie stwierdzić czy na skutek pomyłki niezgodnie z wolą organu uchwałodawczego błędnie zaznaczono pas zieleni izolacyjnej na rysunku planu (części graficznej), czy też błędnie oznaczono symbol terenu podstawowego i sąsiedniego. Należy mieć bowiem na uwadze, że również teren U1, a nie tylko teren U2 sąsiaduje z terenami mieszkalnymi (symbol MN17). Również zatem w terenie U1 wolą uchwałodawcy mogło być wyodrębnienie pasa zieleni izolacyjnej. Jednoznaczne przesądzenie tej kwestii przez organ nadzoru prowadziłoby zatem w praktyce do zastępowania organu uchwałodawczego, co nie było dopuszczalne. Przemawia to za przyjęciem, że odnośnie jednostki U1 i U2 doszło z tego powodu do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji dla końcowego orzeczenia Sądu nie miało znaczenia, że odnośnie tych jednostek planu za nieistotnie naruszającą prawo należało uznać treść § 15 pkt 15 lit. d kontrolowanej uchwały. Z tych samych powodów jako naruszającą art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 in fine w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. należało też uznać treść § 27 pkt 1 lit. v przedmiotowej uchwały, błędnie oznaczonego zarówno w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym jaki i w skardze jako "§ 27 pkt 1 lit. v" (tak oznaczonego przepisu uchwała bowiem nie zawiera). Również bowiem w tym przypadku nie ma zgodności pomiędzy częścią tekstową i graficzną planu i w konsekwencji nie można jednoznacznie ustalić woli organu uchwałodawczego gdy chodzi o przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania terenów oznaczonych w planie symbolami KDD22 oraz KDW22. Na rysunku planu nie zaznaczono bowiem w ogóle terenu o symbolu KDW22. Istnienie terenu o takim symbolu nie wynika też z treści § 29 planu w którym podano szerokość pasów drogowych w liniach rozgraniczających dróg wewnętrznych. W tekście planu nie określono też szerokości pasa drogowego dla terenu KDD22. W konsekwencji nie ma pewności o jaką faktycznie klasę drogi w tym przypadku chodzi i jakie mają być jej parametry. W konsekwencji istniały podstawy do stwierdzenia przez organ nadzoru na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 28 u.p.z.p. nieważności uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania również w części obejmującej teren oznaczony w tym planie symbolem KDW22 i KDD22. Wyeliminowanie z obrotu prawnego tej części planu nie ma przy tym w zasadzie praktycznego znaczenia gdy zważy się, że teren do którego symbole te mogłyby się ewentualnie odnosić jest, jak to podniesiono w skardze, a czego organ nadzoru nie zakwestionował, terenem faktycznie w całości zagospodarowanym pod drogę urządzoną na działce stanowiącej własność Gminy Miasta T. Należy nadto podnieść, że Sąd nie podziela stanowiska Wojewody Śląskiego aby przy uchwalaniu w/w przepisów planu organ uchwałodawczy dopuścił się naruszenia § 8 ust. 2 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Przepis ten mówi bowiem jedynie o stosowaniu na projekcie rysunku planu odpowiedniego nazewnictwa i oznaczeń. W tym zaś zakresie organ nadzoru nie wskazał na żadne naruszenia. Jak wynika z powyższych rozważań zasadne było stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności kontrolowanej przez niego uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania jedynie odnośnie terenów oznaczonych w niej symbolami "U1", "U2", "KDD22" i "KDW22". W tym zatem zakresie skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej też dalej ustawą p.p.s.a.). Nie było przy tym możliwe ograniczenie się jedynie do wyeliminowania powołanych w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisów uchwały, gdyż jak to stwierdzono już wyżej prowadziłoby to do niedopuszczalnej ingerencji we władztwo planistyczne gminy o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy. W pozostałym zakresie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podlegało uchyleniu na podstawie art. 148 tej ustawy jako podjęte z naruszeniem art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 28 u.p.z.p. (co do możliwości uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego jedynie w części zobacz m.in. wyrok NSA z dnia 14 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 929/08). O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209, art. 211 ustawy p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.). ec