I SAB/Wa 170/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. O. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. jako "Nieruchomość [...] przy ul. [...] pod Nr [...]" – w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [....] na rzecz S. O. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 16 marca 2018 r. (data prezentaty) S. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. jako "Nieruchomość [...] przy ul. [...]". Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości [...] - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy [...], a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. W piśmie z dnia [...] lipca 1962 r. skierowanym do Prezydium [...] Rady Narodowej [...] W. O. - były właściciel ww. nieruchomości - stwierdzał, że zaistniała sytuacja z mocy samego prawa uprawnia go do żądania wypłacenia odszkodowania za rozebrany budynek i za grunt użyty pod budowę "[...]", dlatego też czuje się uprawniony do prośby o odszkodowanie. W odpowiedzi informowano go, iż przewiduje się wydanie do końca 1962 r. aktu normatywnego, który uporządkuje stan prawny nieruchomości objętych działaniem dekretu [...]o oraz ureguluje kwestię odszkodowań. Kolejnymi pismami W. O. przedstawiał swoje stanowisko odnośnie przedmiotowej nieruchomości - domagając się zaspokojenia roszczeń wiążących się z wywłaszczeniem. W odpowiedzi na te pisma Prezydium [...] Rady Narodowej [...] poinformowało go, że ewentualna dalsza korespondencja w sprawie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość pozostawiona zostanie bez odpowiedzi, aż do czasu ukazania się projektowanej ustawy w sprawie "Uporządkowania stanu prawnego nieruchomości [...]". Stwierdziło również, iż nie złożył on w terminie do dnia [...] października 1948 r. wniosku o przyznanie własności czasowej. Następnie W. O. pismem z dnia [...] kwietnia 1965 r. - powołując się na artykuł prasowy zamieszczony w dzienniku [...] p.t. "[...]" i przypominając, że już wcześniej Prezydium [...] Rady Narodowej [...] poinformowało go, iż do końca 1962 r. spodziewa się uregulowania kwestii odszkodowania za jego nieruchomość przy ul. [...]- zażądał udzielenia informacji, czy powinien podjąć jakieś szczególne dodatkowe działania, aby jak najrychlej otrzymać należne mu odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...]wywłaszczoną pod budowę "[...]". Prezydium [...] Rady Narodowej [...] pismem z dnia [...] maja 1965 r. poinformowało go, że nowowydany akt prawny - Uchwała nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (M.P. Nr 6) - nie reguluje sprawy odszkodowań za nieruchomości przejęte na własność Państwa w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - jak to ma miejsce w odniesieniu do nieruchomości przy ul. [...]. Wobec zaś nie wydania przepisów wykonawczych do ww. dekretu, sprawa odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie może być rozpatrzona. Pismami z dnia [...] kwietnia 2008 r. i [...] listopada 2015 r. S. O.(spadkobierca W. O.) - reprezentowany przez [...] G. F.- złożył wniosek o udostępnienie do wglądu akt sprawy. Następnie zaś pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. (data prezentaty) - działając na podstawie art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego – wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. odmówiło wyznaczenia terminu załatwienia sprawy - stwierdzając, że nie jest organem właściwym w sprawie, gdyż w sprawach dotyczących przyznania odszkodowania organem wyższego stopnia nad Prezydentem [...] jest wojewoda. Wobec powyższego pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. - działając na podstawie art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego – S. O. wniósł zażalenie do Wojewody [...] na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] uznał zażalenie za uzasadnione, wyznaczając Prezydentowi [...] czteromiesięczny termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa. Podniósł, iż stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Wojewoda dodał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż Prezydent [...] do chwili obecnej nie rozpoznał wniosku o odszkodowanie z 1962 r. poprzez wydanie decyzji odszkodowawczej - tym samym pozostaje w bezczynności. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda uznał, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa - a zatem zachodzi konieczność wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia tej sprawy. Akta sprawy wraz z postanowieniem Wojewody [...] wpłynęły do organu w dniu [...] września 2017 r. - zatem wyznaczony czteromiesięczny termin upłynął w dniu [...] stycznia 2018 r. Pismem z dnia 16 marca 2018 r. S. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku W. O. z [...] kwietnia 1965 r. Wniósł w niej o: - zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania decyzji w terminie jednego miesiąca od daty wydania wyroku w niniejszej sprawie; - stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty [...] zł jako połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Odpowiadając na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie Stwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Przed Prezydentem [...] prowadzone jest obecnie postępowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Jednocześnie wyjaśnił, iż opóźnienie w rozpoznaniu wniosku dekretowego spowodowane było bardzo dużą ilością prowadzonych postępowań oraz trwającą od [...].07.2016 r. reorganizacją komórki prowadzącej tę sprawę, to jest Wydziału [...], który na mocy Zarządzenia Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...].07.2016 r. przeniesiony został z Biura [...] do Biura [...] Urzędu [...], a następnie, zgodnie z Zarządzeniem Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...].10.2016 r. jego kompetencje przejęło Biuro [...] Urzędu [...]. Reorganizacja ta wiązała się również ze zmianami procedur, nadzoru oraz pełnomocnictw dla osób, które zostały upoważnione do podpisywania decyzji, aktów notarialnych oraz innych pism w imieniu Prezydenta [...]. Ponadto opóźnienie przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku spowodowane było bardzo dużą ilością prowadzonych postępowań oraz koniecznością rozpoznawania w pierwszej kolejności skierowanych do referentów pism organów ścigania, pism sądowych oraz spraw kierowanych z organu administracji publicznej - Komisji Weryfikacyjnej do spraw reprywatyzacji, działającej w ramach Ministerstwa Sprawiedliwości. Podkreślił też, iż sprawy dotyczące nieruchomości objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy są sprawami skomplikowanymi, a ich złożoność oraz okoliczności jakie powinny być ustalone w toku tych postępowań, niestety nie pozwalają na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Z uwagi na bardzo dużą ilość prowadzonych postępowań, powyżej wskazane przyczyny oraz z uwagi na konieczność zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak i stopień skomplikowania postępowania dotyczącego rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość [...] - przewidywany termin na zakończenie przedmiotowego postępowania to 30 październik 2018r. Do dnia 5 lipca 2018 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że jest to skarga na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku W. O. z dnia [...] lipca 1962 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. jako "Nieruchomość [...] przy ul. [...]". Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania - taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdza także, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast § 1a tego art. stanowi, iż jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy również wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżący bowiem, przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta [...], złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa do Wojewody [...]. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia spraw. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem jak - wynika z akt sprawy - wniosek z dnia [...] lipca 1962 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. jako "Nieruchomość [...] przy ul. [...]", nie został dotychczas rozpoznawany, zaś okoliczności podane przez organ w odpowiedzi na skargę nie stanowią usprawiedliwienia nie dotrzymania ustawowych terminów do załatwienia sprawy administracyjnej. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności Prezydenta [...] przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie odszkodowania Sąd uznał za całkowicie uzasadniony. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 kpa - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa". Stosownie do art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - ponieważ Prezydent [...]nie dochował terminów do załatwienia sprawy określonych w kpa. Nie do zaakceptowania jest w demokratycznym państwie prawa sytuacja, w której wniosek został złożony w 1962 r. i organ praktycznie nie podejmuje żadnych czynności w celu jego rozpoznania. Art. 149 p.p.s.a. nie określa kryteriów, jakimi powinien kierować się Sąd Administracyjny określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych nim działań. Oznacza to, iż w kwestii określenia terminu Sąd dysponuje swobodą i nie jest związany terminami, o jakich mowa w art. 35 kpa. Powinien kierować się interesem strony, a przede wszystkim brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że - biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy - termin czteromiesięczny na rozpoznanie wniosku o odszkodowanie będzie adekwatny i realny. W tym czasie Prezydent [...] powinien w sposób jednoznaczny ustalić, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do przyznania odszkodowania i w zależności od dokonanych ustaleń wydać stosowną decyzję. Natomiast Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a - sumy pieniężnej w wysokości [...] zł. - uznając to żądanie za nieuzasadnione. Wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinni nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 roku, sygn. akt I OSK 2934/16). Analogiczne stanowisko w sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2017 r. akt I OSK 798/17 oraz z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/16. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w skardze nie są wymienione powody żądania przyznania skarżącemu od organu sum pieniężnych. Zatem z treści tej skargi nie wynika, aby skarżący doznał w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Jeszcze raz należy podkreślić, iż zakwalifikowanie działań Prezydenta [...] jako bezczynności w rozpoznaniu wniosku o odszkodowanie - nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia sumy pieniężnej, bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności organu. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 §1 pkt 1 i §1a, art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4, art. 151 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.