II OSK 3080/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 lipca 2018 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Op 192/18 w sprawie ze skargi [...] na akt Zgromadzenia Związku Międzygminnego [...] w przedmiocie statutu związku międzygminnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 9 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Op 192/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - P.p.s.a., odrzucił skargę [...] na statut Związku Międzygminnego[...]. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że wyłącznie właściwe do podejmowania uchwał w przedmiocie ustroju wewnętrznego związku miast i gmin są organy stanowiące miast i gmin, którą tworzą związek. Organami stanowiącymi miast i gmin tworzących związek są ich rady, zatem organem administracji publicznej, którego działanie może być przedmiotem skargi są właściwe Rady Gmin tworzące Związek, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej i tylko za pośrednictwem tego organu spółka mogła wnieść skargę do sądu administracyjnego na akt, stanowiący przedmiot skargi, a będący wynikiem działania tych rad. Tak więc, skarga spółki na Statut Związku Międzygminnego [...] wskazująca Związek, a nie rady poszczególnych gmin jako organ, którego działanie jest przedmiotem skargi, podlegała odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła[...], zaskarżając go w całości oraz domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, a także zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Skarżąca zarzuciła: 1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 1 P.p.s.a. i art. 67a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.) - u.s.g. i w związku z art. 3 pkt 5 i pkt 6 P.p.s.a., a to poprzez odrzucenie skargi na treść Statutu Związku Międzygminnego [...] skierowanej przeciwko Zgromadzeniu Związku Międzygminnego [...] na skutek uznania, że Zgromadzenie nie jest organem mogącym stanowić akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., a w związku z tym nie posiada zdolności procesowej w niniejszym postępowaniu, podczas gdy w myśl art. 67a u.s.g. wprowadzonym nowelą z dnia 25 czerwca 2015 r., zgromadzenia związków międzygminnych uzyskały wyłączne uprawnienie do podejmowania uchwał w przedmiocie zmiany statutów związków międzygminnych w miejsce rad gmin tworzących taki związek, co miało oczywisty wpływ na treść wydanego orzeczenia; 2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, to jest art. 67 u.s.g. i pominięcie art. 67a u.s.g. stanowiącego przepis szczególny w stosunku do art. 25 § 1 i art. 26 § 1 P.p.s.a. - przyznające, na skutek umożliwienia Zgromadzeniu w prawie materialnym stanowienia zmian w treści statutu związku międzygminnego - zdolność sądową i zdolność procesową dla danej grupy podmiotów w konkretnych czynnościach - w konsekwencji niezasadne odrzucenie skargi; 3. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 u.s.g. w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, a to w wyniku uznania, że statut związku międzygminnego jest aktem prawa miejscowego, podczas gdy nie jest przepisem abstrakcyjnym, a ma charakter konkretny i przepisy dotyczące statutu gminy nie znajdują zastosowania do statutu związku międzygminnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżone postanowienie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Stosownie do art. 64 ust. 1 u.s.g. gminy, w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, mogą tworzyć związki międzygminne. Związki takie, co do zasady, mają charakter fakultatywny, przy czym ustawodawca dopuszcza także możliwość tworzenia związków obligatoryjnych. Obowiązek utworzenia związku może być nałożony jedynie w drodze ustawy, która określa zadania związku i tryb zatwierdzenia jego statutu (art. 64 ust. 4). Jeśli chodzi o status prawny związku międzygminnego, to pozostaje on zbliżony do statusu samorządowej gminy, jednak nie można pomiędzy nimi postawić znaku równości. Związki międzygminne, chociaż tworzone są przez jednostki samorządu terytorialnego dla wspólnego wykonywania zadań publicznych, nie posiadają statusu jednostki samorządu terytorialnego. Są one oddzielną kategorią jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną, których nie można zaliczyć ani do kategorii "gminna jednostka organizacyjna", ani do kategorii "gminna osoba prawna" – są podmiotami odrębnymi od jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2010 r., II FSK 1585/08, [w:] CBOSA) . W świetle art. 16 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 u.s.g. podmiotem jednostki samorządowej jest wspólnota samorządowa, którą tworzą mieszkańcy. Wspólnoty takiej nie konstytuują związki międzygminne, które zgodnie z art. 64 ust. 1 tworzone są przez gminy w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Mogą być również tworzone w celu wspólnej obsługi, o której mowa w art. 10 u.s.g. Związek międzygminny uzyskał status jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym (art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a.). Regulacja ta dotyczy jedynie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego i nie zmienia pozycji związku w sferze prawa ustrojowego (K.Bandarzewski, [w:] K.Bandarzewski, P.Chmielnicki, P.Dobosz, W.Kisiel, P.Kryczko, M.Mączyński, S.Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, s. 546). Związek międzygminny w myśl art. 65 ust. 1 u.s.g., wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a zgodnie z ust. 2 tego artykułu, związek posiada osobowość prawną. Związek gminny działając, jako twór odrębny od tworzących go gmin, nie działa w imieniu tych gmin, lecz jest niezależnym podmiotem praw i obowiązków związanych z realizacją przypisanych mu zadań. Statut związku międzygminnego, jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, jest aktem prawa miejscowego, czyli przepisem powszechnie obowiązującym (por. wyrok NSA z 17 października 2014 r., II OSK 2494/14, [w:] CBOSA), a zatem jest aktem prawnym, w którym gminy określają ustrój i organizację związku, którego są uczestnikami. Statut jest podstawowym aktem regulującym całość zagadnień związanych z danym związkiem komunalnym, choć niektóre kwestie zostały już przesądzone w samych ustawach. Regulacje statutowe nie mogą być jednak sprzeczne z innymi przepisami, które zgodnie z przepisem art. 87 Konstytucji są wyżej w hierarchii aktów, gdyż może to skutkować ich nieważnością w danym zakresie (por. B.Dolnicki, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2016 r., s. 1064 i powołana tam literatura). Statut związku stanowi akt podlegający kontroli sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w sprawie zaistniała podstawa do odrzucenia skargi z powodu jej niedopuszczalności (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.). Na gruncie rozpoznawanej sprawy zastosowanie znajduje pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1903/12 ([w:] CBOSA), zgodnie z którym: "Organami stanowiącymi miast i gmin tworzących związek są ich rady. Rady właściwych miast i gmin wchodzących w skład związku podejmują uchwały w przedmiocie statutu związku. Statut związku międzygminnego jako akt prawa miejscowego, będący wynikiem działania tworzących ten związek rad gmin, podlega kontroli sądowej w ramach skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Jednak organem administracji publicznej, którego działanie może być przedmiotem skargi są właściwe rady gmin, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej. I tylko za pośrednictwem tego organu można wnieść skargę do sądu administracyjnego na akt, stanowiący przedmiot tej skargi, a będący wynikiem działania tych rad (art. 54 § 1 P.p.s.a.).". Należy wskazać, że powyższe stanowisko zachowuje aktualność w zakresie utworzenia związku międzygminnego oraz przystąpienia gminy do związku, które wymagają przyjęcia jego statutu bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady odpowiednio przez rady zainteresowanych gmin albo radę zainteresowanej gminy (art. 67 ust. 1 u.s.g.). W zakresie zmiany statutu, jak słusznie wskazała skarżąca kasacyjnie, zastosowanie znajduje regulacja art. 67 a u.s.g., zgodnie z którym zmiany statutu związku dokonuje zgromadzenie związku w formie uchwały (ust. 1.). Przepis ten został dodany do ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045, z późn. zm.) i obowiązuje od 1 stycznia 2016 r. Obecnie zmiana statutu jest nieco uproszczona, ponieważ nie wymaga podjęcia uchwał w zakresie zmiany statutu przez wszystkie gminy będące członkami związku międzygminnego. Kwestia uchwalenia statutu (przyjęcia statutu) nie uległa jednak zmianie, ponieważ nadal w tym zakresie konieczne jest podjecie uchwał przez poszczególne zainteresowane gminy. Jak wynika z akt sprawy przedmiotem skargi jest "część treści Statutu Związku Międzygminnego[...], obwieszczonego przez Wojewodę [...] [z uwzględnieniem późniejszym zmian], to jest w zakresie §22 ust. 1 pkt 5". W skardze jako organ wskazano: Zgromadzenie Związku Międzygminnego [...].W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia zatem z aktem, o którym mowa w art. 67 u.s.g. (przyjęcie statutu związku międzygminnego), a nie w art. 67a u.s.g. (zmiana statutu związku), dlatego drugi ze wskazanych przepisów nie miał w okolicznościach sprawy zastosowania. Wprawdzie w aktualnym stanie prawnym uprawnionym do zmian statutu związku międzygminnego jest zgromadzenie tego związku, ale sam statut będący przedmiotem niniejszej skargi, w tym zakwestionowany przepis §22 ust. 1 pkt 5, został uchwalony przez rady poszczególnych gmin będących członkami związku. Skoro więc statut jest uchwalany przez rady gmin wchodzących w poczet członków związku, to nie jest wystarczające zakwestionowanie przepisu statutu związku, ale konieczne jest zaskarżenie uchwał poszczególnych rad gmin w zakresie przyjęcia statutu. Inaczej rzecz ujmując, stroną niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego powinna być właściwa rada gminy (rady gmin), która podjęła uchwałę (podjęły uchwały) dotyczącą przyjęcia statutu, a przedmiotem zaskarżenia powinny być te uchwały. Trafna jest zatem konkluzja Sądu pierwszej instancji, że w warunkach rozpoznawanej sprawy zgromadzenie związku nie jest organem, którego działanie jest przedmiotem skargi, w rozumieniu art. 32 P.p.s.a. Są nimi rady poszczególnych gmin i to za pośrednictwem nich należało wnieść skargę do sądu administracyjnego na akt będący przedmiotem skargi, a będący wynikiem działania tych rad. Zgodnie bowiem z art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, które działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z powyższych względów, zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść skutku, co prowadziło do jej oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a.